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闫颖
（大连大学人文学院  辽宁 大连 116622 ）
[题要]：皮埃尔•埃里奥特•特鲁多是加拿大历史上一位杰出的总理，他具备卓越的政治才能和独特的个人魅力，在任职的16年中，在政治、经济、社会等各个方面均有所建树。加拿大史学家把特鲁多执政的这一阶段称为“特鲁多时代”。他上台伊始便大刀阔斧开展的对其前任总理皮尔逊时期留下来的外交政策进行审查，其直接成果即《加拿大外交政策白皮书》。本文试图通过阐述加拿大外交政策审查的背景和过程及分析白皮书结果和内容，来全面了解和评价特鲁多总理与其前任总理皮尔逊在外交政策上的不同之处及其在外交政策改革中的灵魂作用。
[关键词]：加拿大；特鲁多；加拿大外交政策白皮书

Trudeau and the Foreign Policy for Canadians in 1970
Abstract: Pierre Trudeau has made essential contribution to Canadian politics，economics，society and so on. Canadian historians termed his period as “Trudeau Era”. And the rising of the “Trudeau Whirlwind” was indicated by his government reviewing Canadian foreign policy. While the direct result of the reviewing is Foreign Policy for Canadians（usually called the white paper）.The author tries to tell the differences between Trudeau and Pearson on foreign policy and evaluating Trudeau’s important role in the making of Canada’s foreign policy throung reviewing the background and process of the making of the white paper on Canadian’s foreign policy.
Key Words: Canada, Pierre Trudeau, Foreign Policy for Canadians


一、特鲁多政府进行外交政策改革的历史背景
在风云变幻的国际舞台上，特鲁多总理正确分析了当时国际、国内形势的变化，准确定位加拿大的国际地位和义务，为外交政策审查提供了理论依据。
首先加拿大外交状况形成有其深刻的历史、地理渊源。加拿大有一段漫长的殖民地历史，作为宗主国的附属品，毫无外交权可言；一战后虽逐渐获得独立国家的地位，但国际影响力仍是微乎其微；二战后凭借战争中迅速发展壮大的经济实力，加拿大积极参与国际事务，但其外交从属性仍大于独立性。而地理位置方面，因为与两次世界大战中迅速发达起来的头号强国——美国近邻，这样的“地缘”因素，使加拿大不可避免的高度依赖于美国，逐渐由英、美、加北大西洋三角关系转向加美双边关系，其一系列外交实践的结果往往是作为美国的“尾巴国”，扮演附庸角色，正是在这种情况下，特鲁多总理的前任莱斯特•鲍尔斯•皮尔逊一贯奉行“国际主义”外交政策，在国际事务中努力扮演“有益的维修匠”这样一个角色，而在与强邻美国的关系上，则强调与之协调一致，在外交上俨然成了美国“温驯的代言人”。                              
其次，而20世纪50、60年代，整个国际局势发生了重大变化。二战后形成的两大阵营内部出现分化和重组，冷战局势出现缓和的征兆时，作为新兴力量的发展中国家也迅速崛起。同时，西欧、日本重建中经济实力明显增强，在资本主义世界中的地位迅速上升，他们想要逐渐摆脱美国人的控制，实现独立自主的斗争，这也为严重受美国影响和制约的加拿大外交寻求自主提供了可供效仿的对象和共同斗争的盟友。再加上第三世界的崛起为加拿大外交活动提供了广阔的空间，更为其实践相对独立外交政策准备了新的舞台，提供了展示与前任政府截然不同外交姿态的良机。最后，美国长期推行侵略扩张霸权主义政策的结果导致国内政治经济局势动荡，国际收支逆差急剧增加，实力大大受损，在资本主义世界的经济地位显著下降。与此同时，西欧、日本日益复兴，美国逐渐失去经济霸主地位，对二者控制大大减弱，苏联也趁机发展了自己的实力，不断缩小与美国的差距。这些都成为美国面临的强有力的挑战。在这种情况下，加拿大在军事安全上对美国的高度依赖性明显减弱，有了按自己的意愿在国际舞台上独立行事的机会。
再次，面对国际形势的风云变幻，加拿大国内要求变革外交政策，重新树立外交形象的呼声也越来越高。广大民众对加拿大一直充当美国附庸极为不满，在同美国的关系问题上，加拿大一项民意测验显示，有63%的加拿大人认为加拿大没有表现足够的独立性.[1](p.279)公众舆论同样希望改变一下自己的国际形象，呼吁进行变革，主张加拿大与美国保持距离，实行独立的外交政策。
国际大环境的变化和国内舆论要求变革的呼声使加拿大现存外交政策遇到诸多挑战，种种事实都为特鲁多政府着手改革外交政策，减轻内、外部压力提供了现实条件。正是在这种情况下，这位勇于开拓、敢于创新的新任总理雷厉风行的主持开展了对加拿大外交政策的全面审查。
二、加拿大外交政策审查的过程
1968年5月29日，在就加拿大的重要政策发表演说时，特鲁多明确宣布要“全面、彻底的审查包括防务、经济、外援政策在内的外交政策”。[2](p.5)
“特鲁多全面审查加拿大的外交政策是同修正政府的决策程序联系在一起的。”[3]加拿大外交部最早建立于1909年，一直由总理兼任部长一职。二战后，随着对外交往日增，1948年外交部开始有专职部长，但总理和外长全权负责外交政策的排他性决策程序一直延续下来。皮尔逊本人曾长期执掌外交部，熟悉外交事务，所以他出任总理后，与时任外交部长的马丁一起几乎完全独揽了外交政策的制定。特鲁多认为，尽管总理皮尔逊和外长马丁都深谙外交事务，但他俩一手包揽的外交决策程序，因为把内阁置于一旁，无法广泛听取来自社会各方面的意见而存在严重弊端。在这种决策程序下出炉的外交政策往往无法在平衡全局的情况下使内政和外交适当的联系起来。基于这种考虑，特鲁多首先改革了旧的决策程序。新的决策程序首先由外交部对具体的外交事宜进行研究，然后提出几个可供选择的实施方案，按照规定的程序提交内阁专门委员会决定，而后再由内阁全体成员讨论批准。这样改革决策程序后，特鲁多一方面大大削弱了外交部对外交事务的控制权，摆脱了现行外交政策思想模式的束缚，另一方面让内阁成员都参与讨论，撇开了有关文职官员，广泛听取各方面的意见，包括内阁之外的声音，使外交政策能更好的体现加拿大的国家利益。正是改革后的决策程序为那些在前任政府外交决策中一直处于边缘地带，几乎不能参与其中的内阁部长们提供了发表意见的机会，使外交政策能够在内阁进行全面的讨论。所有这些都有利于即将开始的审查工作的顺利开展。
在这种特殊的政治历史条件下，特鲁多修正了加拿大外交决策程序，为进行全面的外交政策审查提供了重要保证，从此他开始主持开展了长达两年时间的外交政策的审查。这次审查无论是过程还是结果都对加拿大产生了重大而深远的影响。
特鲁多一直对加拿大的外交政策受制于防务的状况非常不满，他曾表示，除了紧随北大西洋公约组织（北约）以外，加拿大没有外交，而且让一个军事联盟决定外交政策是绝对错误的，应该是外交政策决定军事政策才对。外交部和国防部却没能完全体会总理要求改革的决心。作为现行政策的制定者，国防部和外交部开始联合开展对加拿大防务政策的审查，同时外交部长夏普还授权成立了一个对欧关系特别工作组，将加拿大的北约政策作为整个对欧关系的一部分予以研究。此外，众议院外交及国防委员会也着手北约政策的全面审查，频频举行听证会。虽然特鲁多总理不止一次的强调彻底、全面的改革现有政策，但他的官员们仍是置若罔闻。审查的结果认为从经济、政治和军事各个角度考虑，加拿大驻欧部队应继续驻留那里，或是希望加拿大继续对北约承担义务。这样的审查报告显然不是特鲁多想要的，当然也就根本无法在内阁中获得通过。基于对工作组几次提交的报告的不满，特鲁多秘密的责成它的私人顾问伊万•黑德带领几个人就外交与国防问题进行研究。这份名为“国防政策研究”（编号为310—69号内阁文件）的文件于3月25日提交内阁，报告建议加拿大留在北约，但人数要由原来的9800人减少到3000人，并且不对北约的核武装力量承担义务。正是这样的报告才基本反映了特鲁多总理本人的想法，得到了特鲁多的首肯。最后，又经过大约半年时间的“讨价还价”，在考虑到裁军的时间安排，规模大小及加拿大空军在北约的地位等问题，并对北约盟国的强烈反对做出一些妥协之后，9月9日，国防部长卡迪列克斯在国会上宣布了未来三年中加拿大削减对北约军事义务的具体规划，总的来讲，包括从欧洲撤军，把对北约的义务减少一半，同时坚决不承担核武装义务。至此，特鲁多政府对国防政策的审查在经过十六个多月的艰难抉择之后终于宣告完成了。
对欧关系特别工作组在完成对北约政策的审查后，继续审查加拿大对欧关系及加拿大对其他地区和领域的外交政策，包括拉丁美洲、太平洋地区、联合国及国际发展等领域。1969年夏，特别工作组把对5个地区及领域的审查报告提交内阁的外交及国防委员会讨论，但是外交部没能准确把握内阁或者说总理本人究竟想要一个什么样的外交政策框架，而且大多数官员仍习惯于皮尔逊时期总理与外长独揽外交事务的传统决策模式，对特鲁多上台后努力实现的意在剥夺外交部权力的新的决策模式一时难以消化，所以，对特别工作组起草的报告，内阁并不满意，认为它没有涉及深层意义上的本质，要求外交部重新起草一个总文件，对加拿大外交政策的基本目标做出论述，而不仅仅是描述某些具体的外交策略问题。外交部于1969年秋成立了“政策分析小组”（Policy Analysis Group）这样一个专门班子，它的首要任务便是起草一个适合的总文件，制定出加拿大外交政策总体框架，以重新树立外交部在内阁中的形象，而此任务的主要负责人竟也是“罗伯逊报告”的主要起草人—杰弗里•马累。杰弗里•马累参考了特鲁多几乎所有的著作及对外交政策的公开声明，其中包括1968年4月——1969年起草文件时为止的特鲁多的100多篇讲话，提炼出了总文件的主要思想，将发展国民经济、建设一个公正社会、提高公正水平作为制定外交政策的基本出发点，形成大纲并在5月中旬提交内阁研究讨论。正是这样的一份研究报告仍经过了5次修改才最终在内阁获得通过。另外，其余5个份文件（分别分析了加拿大与欧洲、拉丁美洲、太平洋地区国家、联合国和国际发展的关系）也按照总文件的精神做了修改。就这样，被称为加拿大外交政策白皮书的6个文件最后于1970年6月25日提交议会并公开发表了。
三、加拿大外交政策白皮书
特鲁多政府时期发表的加拿大外交政策白皮书是对皮尔逊时期的外交政策在认真分析国际形势变化的基础上进行的综合调整的产物，其中心内容是减少对美国的依赖、独立自主的发展同其他国家和地区的关系。它的问世开启了加拿大外交既不依赖英国，又不倚重美国的全面发展的新时期。
1968年5月29日，特鲁多在一项政策演说中谈道：“我们的方针将本着实用主义原则——起码保证我们将来的政策同我们国家的需要相一致，与我们在世界事务中履行法律义务的能力相一致。”[4](p.281)本着这样的原则，这次外交政策审查的结果——“加拿大外交政策白皮书”直接触及了加拿大外交政策的实质和根本原则，对皮尔逊时代国际主义外交政策的基石来了个全盘否定。
白皮书有6个组成部分，包括1个总文件和5个分文件。总文件阐明加拿大外交政策已成为政府对国家目的和利益理解和追求的产物，是“国内政策在国外的延伸”，在这样的原则基础上，加拿大政府总结国家外交政策六大主题：促进经济增长、维护国家的独立与自主地位、争取和平与安全，提高社会公正程度，提高人民的生活质量，维护良好的自然环境。总文件的主要起草者杰弗里•马累采用六边形结构阐述上述原则目标[5](p.5) ，六边形的每一条外边对应一个具体目标，在这个具体目标旁边标明若干个“关键词”，这些词是指在实现本目标时可能会遇到的问题。比如：在实现维护国家的独立和自主地位这一目标的过程中，就会涉及到“所有权”、“宪法”、“特性”、“领土完整”等方面的问题，因而此部分就标明了这些“关键词”。此外，图中有许多指向不同方向的箭头。其中直箭头代表国家基本目标同外界影响之间的关系；组成内部圆环的单向弯箭头代表一直处于不断变化之中的环境因素，而组成外部圆环的双向弯箭头则代表着那些政策主题之间的相互关系。
白皮书的5个分文件主要分析了加拿大与欧洲、拉丁美洲、太平洋地区、联合国和国际发展的关系。其中，在阐明加拿大与欧洲、拉丁美洲、太平洋地区国家关系的文件中，明确表示希望能与这些地区发展政治、文化尤其是经济等各个方面的关系。在联合国一章中加拿大主要关注经济发展及环境问题；在国际发展一章中则着重强调扩大对外援助。
四、白皮书的影响及特鲁多的作用
外交政策的审查和白皮书问世的过程虽历经艰辛，但对加拿大社会产生了深远的影响，而特鲁多总理在这样的过程中更是起了至关重要的作用。
白皮书的发表在加拿大引起了较大的争议，各方的评价不一。但总的来看，它比较实事求是的估价了加拿大作为一个“中等国家”(Modest Power)所受到的限制和约束，客观的制定出一系列符合加拿大国情、以自身利益为出发点的外交政策，因而产生了积极的作用：首先，特鲁多政府对外交政策的审查历时较长，这一过程引起了社会各阶层的普遍关注和参与，直接促使加拿大人对外交政策与国家利益间的内在联系有了较多的了解和更深入的认识；其次，它结束了整个60年代中加拿大致力于“平静外交”的毫无结果的努力，开始奉行一条相对独立的外交政策，努力追求自身利益和国家目标的实现；再其次，此过程使决策者们更加关注外交政策目标的框架，深刻了解加拿大外交政策的根本任务，进而更注重使决策与执行尽量保持一致；再次，特鲁多改革北约政策，减少负担对北约的义务，同时大规模裁军，毫无疑问减轻了加拿大的军费开支，为发展其他社会事业提供了财源；最后，加拿大政府着手发展与社会主义国家及第三世界国家的关系，大力援助非洲、东南亚及拉丁美洲的一些不发达国家，为保卫国际和平、促进世界协调发展做出了重大贡献。同时，这次全面、彻底的审查外交政策也带来了一些负面影响。比如，将一个国家全部的外交政策长时间置于审查并重新制定的状态下，给外交政策的具体执行带来了巨大压力，同时耽搁并复杂化了外交路线的形成过程。而且在内容方面，最具体而又最有争议的减少对北约的义务问题，总体上缺乏合理的审查引导，显得有些仓促；白皮书涉及到的外交政策的六个目标相对于传统的政策有些自相矛盾。
特鲁多总理直接领导了加拿大新的外交路线的制定，对外交政策白皮书产生了根本性的影响，不仅在审查开始阶段，而且贯穿整个过程，新的外交政策基本框架的指导思想也同样深深根植于特鲁多的政治信条之中。当谈及特鲁多本人对加拿大外交政策做出的重要贡献时，绝大多数人可能都会想到加拿大外交政策白皮书本身，但事实上在外交政策审查中特鲁多就像灵魂一样贯穿了整个过程，特鲁多上台伊始便大力修正皮尔逊时期遗留下来的决策程序，为外交政策审查的顺利开展做好了组织上的铺垫，在面对国内国际反对审查，支持现行外交政策的巨大压力时，他仍义无反顾，坚持领导开展审查工作。审查北约政策过程中，外交部审查结果不能突破前外交政策的束缚，无法在内阁获得通过，他果断的派出以其外交顾问黑德为首的调查团，寻求新的解决方案，所有这些努力都使得作为审查结果产生的白皮书不但体现了他的许多想法，甚至模仿了他的语言。[6](p.289)尤其在针对北约政策的审查过程中总理特鲁多最大限度的发挥了指导性作用。1969年新年那天电视采访中，他曾说：“作为总理，我的一部分工作是时常与部长、官员们会面……公开督促他们振奋精神，与时俱进……在国会则要提醒他们要特别注意某些具体问题……”。[7](p.12) 于是在北约政策审查过程中，他或者是提出一系列问题或者是提供有时甚至是两种相反的解决方案，总之，他将引导者这一作用发挥到了极致。
此外，从加拿大外交政策审查的全过程及其结果不难看出，白皮书完全体现了特鲁多本人的思想。
第一，特鲁多的思想几乎完全继承了十九世纪自由主义思想代表人物约翰•斯科特•米勒的传统。在他看来，国家与个人之间的关系、国家在为最大限度的实现个人的需求而提供良好的国际国内环境是人类社会的中心问题，他强调说“加拿大人必须走出家门，真正将前途命运掌握在自己手中，国家决不能干预公民的权利”，[8](p.274)他们必须明确自己需要什么。基于这种想法，特鲁多的政治理念把内政和外交看作是同等重要的，反映在白皮书中即“外交政策是国内政策的延伸”。受这一思想影响，白皮书尤其把促进经济增长、提高生活水平、建立公正社会这三点直接关系人民大众利益的内容作为外交的首要目标。
第二，特鲁多外交思想的务实性，体现在白皮书中即主张摆脱对美国的依赖，致力于本国的民族利益和国家利益，明显的突出了振兴经济和发展经贸的精神，把维护和促进本国经济增长和寻求多样性的经济伙伴看作其外交政策的基石。
第三，特鲁多的“均衡”主义理念深深影响了白皮书的首要内容。在他看来，加拿大国内政治领域中的“均衡”就意味着在多民族的基础上建立并维护巩固的联邦体制，这不仅是“加拿大最重要的政治任务也是对国际社会最突出的贡献，它能消除国家出现国际冲突的隐患，……更可以为其他国家提供经验”，[9](p.31)从而促进整个国际关系的“均衡”。所以，这种“均衡”性体现在国际事务中，便是追求一个多种力量均衡而又相互制约的国际社会的出现，即奉行多边主义。[10]例如，特鲁多坚持摒弃皮尔逊政府对美国亦步亦趋的态度，努力开创加拿大太平洋外交战略的新视野，外交工作的范围包括美洲、欧洲、太平洋地区和联合国等多个方面，尤其希望尽量摆脱与实力相差悬殊的美国之间的“不均衡”状态，他努力加强与第三世界国家的联系，增加对外援助，努力改善工业化国家和发展中国家间的关系，这既是关系到加拿大自身发展的至关重要的因素，也使她在世界范围内达到“均衡”，实现社会公正（即第三世界国家的人民享有同工业化国家人民一样的权利）的追求，当然更是他对未来工业化国家将日益依赖发展中国家市场的扩大谋求更大发展，实现全球经济日益“均衡”化的事实的深刻认识。
通过上述对特鲁多执政期间外交政策审查的回顾及对外政策白皮书内容的简单介绍，我们不难看出，总理特鲁多本人的思想或风格成为这一时期加拿大外交思想的主流。尽管有些人认为在特鲁多执政的第二个阶段又把外交政策调整转向皮尔逊时期奉行的路线，但这并不能阻止我们肯定是他给加拿大外交带来了前所未有的新气象，他所主持开展的外交政策审查和白皮书的发表标志了加拿大外交史上的重大转折，不仅有利于实现加拿大人民的根本利益，更为整个世界的和平与发展做出了突出的贡献。

[作者简介]：闫颖（1979—），女，河北昌黎人，河北师范大学历史文化学院研究生毕业，主要研究方向为加拿大史，现在大连大学人文学院工作。

参考文献：


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[10] 叶海英,陈洪斌:《特鲁多对华政策思想渊源初探》,《临沂师范学院学报》[J]，2002年第2期。