封 永 平
（华东师范大学，国际关系与地区发展研究院，上海，200062）
[摘  要]加拿大宪法危机是加拿大政治和社会生活中影响广泛的一件大事。魁北克分离主义无疑是其中危机演绎的关键因素。虽然魁北克不会放弃独立梦想，但诸多不利因素决定了魁北克难以独立，加拿大宪法危机的局面在短期内无法得到根本解决并逐步趋于淡化。
[关键词] 加拿大,宪法危机,魁北克,全民公决
A Study on Contemporary Canadian Constitution Crisis
   Abstract: Canadian constitution crisis is a major issue in Canadian politics and society, which reflects conflict over power distribution between federal government and provincial governments.   Quebec’s separatism is a main power that led to constitution crisis. Although Quebec don’t want to give up the goal of its independence, it is very hard for Quebec to be independent according to current adverse conditions. It is expected that Canadian constitution crisis cannot be thoroughly solved and will be cooled down in the near future.
Key words: Canada. Constitution crisis. Quebec. Referendum.

一、问题的提出

宪法，是立国之法和治国大纲，对于维持一个国家和社会的稳定，其重要性不言而喻。但不幸的是，加拿大却为宪法所困，以致陷入长期纷争不决的宪法危机之中。
加拿大原先是英国在北美的殖民地。从1867年立国开始一个多世纪里，一直以英国议会通过的《英属北美法案》为宪法。加拿大许多政治家和仁人志士，一直期盼着从英国手中收回宪法，以彻底消除殖民地遗迹，并为此付出了不懈的努力。经过长期艰苦谈判，1982年联邦政府同9个省省长达成修宪协议，从英国手中正式收回了宪法，形成了加拿大现行的宪法。但该宪法遭到魁北克省的反对，一直拒绝签署和承认，从而使加拿大宪法陷入危机之中。为解决宪法危机，加拿大联邦政府多方努力，先后同各省达成了《米契湖协议》和《夏洛特城协议》两个宪法修正案，但最终都因未获批准而流产。一次次协议的失败，使魁北克省原本强烈的民族主义情绪更加激昂，并于1995年举行第二次全省公民表决，决心从加拿大分离出去，但结果以微弱多数票被否决。至今，魁北克仍游离于加拿大宪法大家庭之外，国家面临分裂的危机。
当代加拿大宪法危机不仅是长期困扰加拿大政坛的一大障碍，也是关系到加拿大国家统一和民族团结的一个重大难题。因此，对这一问题进行解析，不仅有助于深入理解加拿大联邦制的特性，而且对于其它多民族国家处理本国面临的民族和国家统一问题也无疑具有重要的借鉴意义。

二、当代加拿大宪法危机的成因分析

当代加拿大宪法危机自产生以来，就一直成为加拿大政治和社会生活中影响广泛、倍受关注的一件大事。我们可以从以下五个方面来透析加拿大宪法危机。
（一）魁北克分离主义和宪法危机
魁北克分离主义的独立要求是导致当代加拿大宪法危机的主要原因。而魁北克分离主义又是加拿大英法裔矛盾激化的产物。
自从法裔被征服以来，英裔由于人数多，地盘大，一直主宰着国家的政治经济生活。魁北克的法裔对此极为不满，长期以来为争取自身的政治、经济和语言文化的平等权利进行着不懈的斗争。特别是二战结束以来，随着“平静革命” 的进行，法裔的民族情绪高涨，主张魁北克独立的人越来越多。到60年代末，魁北克分离主义逐步兴起。1966年代表激进民族主义主张的民族联盟领导人丹尼尔•约翰逊上台执政，他认为现行的联邦体制和宪法是对魁北克的束缚，他声称：如果对联邦体制作重大变更的要求得不到满足，魁北克将退出联邦。1967年7月23日，法国总统戴高乐应邀访问魁北克。由于魁北克与法国历史上的联系、血缘上的纽带以及戴高乐个人的威望，使这次访问具有特殊的政治意义。戴高乐在蒙特利尔对欢呼的人群高喊：“魁北克万岁！自由的魁北克万岁！”戴高乐的话“象一颗火星落进魁北克充满反英情绪的火药桶里”，极大地激发了法裔分离主义情绪。1968年10月，分离主义政党魁北克人党正式成立，在其党纲中明确规定要“通过民主渐进手段争取魁北克独立”。从此，魁北克人党就成为魁北克分离主义的正式代表，掀起了争取独立斗争的高潮。1976年11月魁北克人党选举获胜，成为该省的执政党。它提出“主权－联系方案”，并于1980年5月20日在魁北克举行首次“主权－联系”问题公民表决，结果大多数人反对魁北克独立。魁北克的独立要求也遭到其它各省的反对，联邦政府总理特鲁多拒绝同魁北克省政府就该省脱离联邦问题进行谈判。他表示，修改宪法才是解决魁北克问题的有效途径。但魁北克拒绝进行任何修宪谈判。正是在魁北克的反对和阻挠下，联邦政府的几次修宪努力都无功而返。
从魁北克人党的政治主张出发就不难理解它为什么多次拒绝修宪协议。通过修宪，在联邦制范围内进行改革根本无法满足魁北克人党的要求。正如魁北克省谈判代表克劳德•莫林对当时的联邦司法部长让•克雷蒂安所说：“让，你知道我们是分裂分子，我们怎么能签字加入新联邦呢？” [1](p.148) 70年代以来魁北克同联邦政府达成的所有修宪协议从《维多利亚宪章》、《米奇湖协议》到《夏洛特城协议》都是在拥护联邦的魁北克自由党布拉萨执政时期达成的。但都无一例外遭到以魁北克人党为首的分离主义势力的反对。而每次魁北克自由党修宪失败后，魁北克人党就会借势击败魁北克自由党上台执政，它都是放弃渐进策略、避开修宪谈判，直奔独立主题，先后于1980 年和1995年发动了两次公民表决。使加拿大陷入动荡和分裂之中。可以说，只要魁北克分离主义存在，宪法危机就难以解决。
（二）各省与联邦政府的权力斗争
当代加拿大宪法危机的产生和发展反映了各省与联邦政府在权力分配上的摩擦、冲突和对抗。作为一个联邦制国家，加拿大中央与地方的关系是分权而不是集权，但双方之间的权力分配关系因时势的变化却显示出不同的特点。
根据1867年宪法，省政府负责教育和社会福利等项目，这些项目起初不需要太多的开支，但进入20世纪特别是60年代后，随着省政府在公共服务如教育、卫生等方面承担的责任越来越大，以魁北克为首的各省省权意识开始觉醒，声称要对自己的经济发展负责，开始纷纷抵制联邦政府的权力扩张，同时向联邦政府要求越来越多的地方权力。但各省的要求又有所不同。魁北克除同其它省一样要求扩大省的财政权外，在历次修宪谈判中还要求在宪法中承认魁北克的独特性并赋予其特殊权力。以阿尔伯塔为首的西部草原三省反对联邦政府制定的国家能源计划，要求掌握对本省自然资源的控制权。在西部富省谋求削减联邦政府经济权限时，大西洋沿岸各省则由于经济力量薄弱在修宪谈判中却要求联邦保留强大的财政权以便进行有利于它们的财富再分配。这些内容都是70年代以来联邦与各省历次修宪谈判的焦点。
各方的权力争夺与冲突构成了当代加拿大宪法危机的主要特征，联邦政府与各省冲突激烈的程度从当时的报道中可窥见一斑。1980年11月8日在《财政邮报》上发表的一篇题为“战壕中的生活”的社论曾这样描述：“你能从报纸上看到事情有多么严重，一些关键词语几乎成为所有报纸头版上的大字标题：战争、战斗、投降、放弃、斗争、进攻、夺取、袭击。（它说的是）伊朗和伊拉克吗？是苏联和阿富汗吗？是以色列和它的阿拉伯敌人吗？当然不是，它是加拿大联邦政府和各省，这就是每天的新闻。”(p.137)
    （三）土著民族与修宪问题
当代加拿大宪法危机在一定程度上反映了土著民族与英法主体民族在修宪问题上的矛盾。在加拿大这片广袤的土地上，自古就居住着土著民族，包括印第安人、因纽特人和法国移民与印第安人的混血后裔梅蒂人。长期以来，土著民族处于受压迫、受歧视的地位，一直被排除在加拿大政治生活之外，没有多少人真正愿意去倾听他们的呼声。土著民族是加拿大最早的民族，却也是最后获得选举权的民族，直到1960年《加拿大权利法案》实施后才得到宪法保证。
从70年代初开始，土著民族政治意识高涨，各种政治组织纷纷建立，开始作为一支独立的政治力量登上加拿大的政治舞台。在1982宪法收回谈判时，《权利与自由宪章》中起初并没有土著人的条款，因为一些省害怕土著人的土地要求会妨碍省政府对自然资源的控制。但在土著民族的不懈斗争和争取下，最终写进了宪法第35条，肯定了现存的土著民族权利，将印第安人、因纽特人和梅蒂人包括在“加拿大土著民族”的范围内。(p.37)但这项内容仍然十分模糊，无论从法律还是政治程序上都没有对这些权利的概念、内容作出明确的规定，因而土著人对于1987年达成的《米奇湖协议》宪法修正案表示强烈反对。同时对于协议承认魁北克省在加拿大是一个“独特社会”的条款也提出了自己的看法。全加土著人部落首领指出：与魁北克相比，我们土著人才真正是一个“独特社会”。马尼托巴省议会中唯一的土著印第安人代表哈帕在该省对协议的抵制中发挥了重要作用，致使协议最终在最后期限前未得到该省的批准。对此，加拿大有评论说，《米奇湖协议》葬送在土著人手里绝不是一个偶然的差错，而是土著运动长期积累起来的挫折和力量的双重体现。 (p.34)
在1992年的《夏洛特城协议》全民公决中，多数土著居民认为其未能使自身权益得到更多保障而投了反对票。在1995年10月30日魁北克省全民公决中，魁北克省的土著居民坚决反对魁北克省从加拿大联邦独立出去。因纽特人主要谈判代表阿马戈利克指出：“如果魁北克省南部的多数人在没有北部土著人同意的情况下就单方面宣布独立，那他们就会有麻烦的。”(p.232)因此，土著民族问题和魁北克问题都不可避免地成为了加拿大修宪谈判所急需解决的主要问题。
（四）加拿大联邦制结构的缺陷
当代加拿大宪法危机从一个侧面暴露出加拿大联邦制结构的缺陷，纷争持续不决的当代加拿大宪法危机不禁引起人们对联邦制这一国家结构形式的反思。
联邦制是一种由中央和地方两级机构分享权力的立宪政体。中央的权力代表着统一和集中的方面，各地方的权力暗含着分散乃至分裂的趋势。(p.111)联邦制通过中央与地方之间的权力平衡从而实现了集中与分散之间的平衡、统一性与多样性的平衡。当代加拿大宪法危机就是这两者失衡的表现。加拿大的联邦制包容了太多的多样性，在联合初期，它缺乏联邦内部的政治、经济、文化的交流和融合，缺乏这种来自内部的强大凝聚力。不同民族及其语言文化上的巨大差异又为实现统一设置了难以逾越的障碍，这些都使得地方主义盛行，以致各个地区的人们对自己所在地区的政治认同感高于对联邦政府的认同感。对此，一位加拿大政治家曾发出感慨：“在加拿大有安大略省爱国主义、魁北克爱国主义、西部地区爱国主义，每一种爱国主义均以鲸吞别人为基础，但就是没有加拿大爱国主义。”(p.128)这种地方主义的影响是巨大的，它打破了联邦制多样性与统一性的平衡，削弱了中央的权威，影响了整个国家凝聚力的产生。卡尔加里大学教授斯蒂芬•兰德尔认为加拿大的省权太大了，而且越来越大，这就使加拿大政府缺乏美国联邦政府那种强大的凝聚力。而这种凝聚力对于加拿大来说简直太重要了。(p.73)
作为中央政府，加拿大联邦政府为了适应社会经济形势的发展，从整个国家的统一和发展考虑，往往需要制定某种全国统一的公共政策，但由于制度所限，常常受到从地区利益出发的各省阻挠。以至于今日联邦政策不得不依据在各地区怎样起作用而量体裁衣，但这又产生了新的后果，使问题更为复杂。如联邦政府为平衡差异对某些地区实行的倾斜政策，使其它发达地区的利益在事实上受到一定程度的损害，比如西部地区，这些地区会产生某种被剥夺感，进而提出退出联邦的要求。而联邦政府在某个地区如魁北克采取的照顾其特殊利益的政策，有时非但不能使这些地区产生有利于国家统一的归属感，反而有可能使其“异族感”增强，从而提出更多不合理的要求。与此同时其它地区必然会产生不平等感，它不但会引起地区矛盾，而且会增加各地对中央的不满情绪。由此联邦政府与各省这两股集中与分散相互矛盾的力量交织在一起，形成了经久不息的斗争，这是困扰着加拿大的又一个难题。
（五）民主与和平的修宪道路
温而不火、激而不乱，遵循民主与和平方式是当代加拿大宪法危机表现出的一个显著特征。纵观当代加拿大宪法危机的发展过程，虽然其间冲突和摩擦时有发生，但却没有像有的国家那样爆发大规模内战和流血冲突，加拿大整个国家不但基本维系了社会的稳定，保持了国家的统一，而且取得了令人瞩目的成绩。她的社会和经济发展的综合水平挤入发达国家的前列。
究其原因，有以下几点。第一，加拿大的民主发展是相当顺畅的，历史上没有严重的内战和长期的社会动乱。第二，加拿大人具有妥协和宽容的精神和传统，人们愿意在互相尊重和互相妥协的基础上达成某种协议。与美国通过暴力革命推翻英国殖民统治走上独立发展道路不同，加拿大是在英帝国内部，通过和平手段，采用协商、妥协等方式赢得独立，逐渐获得国家主权的。第三，加拿大人崇尚法治，重视秩序。1970年加拿大政府在“十月危机”中颁布“战时措施法”，向魁北克省出动万名军队和坦克便是一个突出的事例。这一举动完全有合法名义。而当时美国人都不能理解，为什么加拿大公众（主要是英语加拿大）能支持政府暂时限定公民自由。对于加拿大人来说，自由次于秩序，追求幸福不如追求和平与安全那么重要。哈哥弗说：“加拿大的政治社会较之公众的赞同更强调秩序、忠诚和对政府的依从。不是生活、自由和对幸福的追求，而是更需要和平、秩序和一个好的政府。”(p.94)加拿大的联邦之父在1867年建国时所确定的基本原则就是“和平、秩序和良好政府”。到现在为止，这一原则仍然是加拿大宪法的宗旨和加拿大人追求的目标。因此，在加拿大宪法危机中，无论各方的立场和要求多么激进，但都能遵循民主与和平方式解决争端，也许这正是加拿大宪法危机屡有波折之外的成功之处。

三、当代加拿大宪法危机的前景展望

2003年4月14日，以让•夏雷（Jean Charest）为首的魁北克自由党一举击败执政长达9年的魁北克人党，它标志着魁北克和宪法危机进入一个新的时期。加拿大宪法危机是否因此而消融还是会继续持续下去呢？
（一）魁北克不会放弃独立
尽管魁北克独立势力在1995年魁北克全民公决中遭受重创，又在此次选举中失利，魁独运动转入低潮，但这并不意味着魁北克的分离主义从此就偃旗息鼓、销声匿迹。加拿大仍然面临魁北克从加拿大分裂出去的危险。这突出表现在独立派势力还犹存。主张独立的魁北克人党尽管失去了执政党地位，但仍获得了该省议会125个席位中的45个而成为反对党，这说明分离主义在魁北克仍然具有一定的民众基础。自由党的获胜很难说明魁北克人会就此完全放弃建立“一个新魁北克国家的梦想”，正如前魁北克总理兰德里(Bernard Landry)所说：“人们基于种种复杂的原因而投票，并不仅仅集中在他们是否支持独立方面。独立运动将不会就此消失。”雅克•帕里泽(Jacques Parizeau)为首魁独强硬势力的强大，从魁北克颇具声誉的独立派主帅布沙尔被逼辞去魁北克总理一事中可见一斑。在波澜不惊的魁北克政治掩盖下，涌动着的是强硬派所汇聚的暗流，它一有机会便会强烈迸发出来。
（二）魁北克难以独立
尽管魁北克独立雄心不减，但是，在目前仍存在着诸多制约魁北克独立的因素。
1、加拿大联邦内部的法律制约。加拿大政府为了遏制魁北克的独立倾向，联邦政府诉诸联邦最高法院。1997年8月20日，加拿大最高法院裁决魁北克省没有单方面宣布独立的权力，但如果魁北克所要公民表决的“问题明确”而后又获得“明确的多数”的支持，那么各方必须与魁北克就独立问题展开谈判。最高法院并没有就什么是一个“明确的多数”和“明确的问题”作出具体解释。这样皮球又踢回到了政治家那里。魁北克人党声称“明确的多数”意味着50加1票。而克雷蒂安则认为是2/3的多数票。
2000年3月15日，根据最高法院的裁决意见，加拿大联邦议会通过《C-20法案》对魁北克独立正式提出具体明晰的要求。主要内容是：第一，“问题”要明确。在一个省提出有关脱离联邦的公民表决的问题后，联邦众议院将必须在三十日内（大选期间可延长）对该问题是否明确作出决定。明确的标准是所要表决的问题是否清楚地表达出了该省全体居民独立的意愿，否则，该问题将被视为不清晰，公决将不应进行；第二，“多数”要明确。如果公民独立问题投票表决以多数票通过，联邦众议院要对其结果是否清楚表达出了该省多数居民的意愿作出裁决。明确的标准是赞成有效票的数量以及公决合法选民的投票率。如果其“多数”被视为不清晰，联邦政府将不与魁北克进入谈判过程；第三，基于加拿大宪法任何省都没有单方面宣布脱离联邦的权力，要独立的省必须和其它省以及联邦政府谈判修改宪法。从上述的规定可以看出，联邦政府为魁北克的独立设置了重重限制条件。即使魁北克勉强通过了“清晰的问题”和“清晰的多数”这两个关口，还需与联邦政府及其它省进行艰难的谈判，在这种条件下，魁北克的独立几乎是可望而不可及的事。
2、魁北克的经济制约因素。在经济全球化迅猛发展的今天，魁北克省的经济发展越来越离不开加拿大其它各省和美国。如果魁北克独立，北美自由贸易协定不会自动惠及魁北克，这必将给魁北克带来严峻的经济困扰。魁北克省与全国在几百年里形成的经济联系使分离并非易事。联邦政府对该省有巨额投资，有大量国债和联邦财产，若要分裂就要偿还这些财产。独立局面一旦形成，魁北克将失去圣劳伦斯河的入海口，这对于以外向型经济为主的魁北克来说等于扼断了其生命线，对其国民经济将是个极为沉重的打击。因此，经济考虑将使魁北克很难形成强大的分离力量。
3、魁北克省内少数民族的反对。人数占该省约1/3人口的英裔居民和其它少数民族如日耳曼人、犹太人、意大利人、西班牙人和华人等都不支持魁北克独立。居住在魁北克的因纽特人等土著民族为了继续取得联邦政府对他们的特别照顾与经济补贴，也坚决反对魁北克分离出去，这意味着1/3的魁北克土著居住的土地将会从独立后的魁北克划出。这是闹独立的魁北克人所面临的不得不考虑的严峻问题。
    （三）修宪之路困难重重
尽管修改宪法是解决当代加拿大宪法危机的根本出路。但近二十年多年来屡受挫折的修宪进程已经在魁北克与其它省之间形成了深深的鸿沟。在修宪原则上双方都主张平等。但平等对魁北克来说，这种平等是英法两大语言群体之间的平等。加拿大就是英法两大民族在平等基础上组成的，它绝不允许将魁北克降到一个省的地位。而对其它各省而言，平等是各省之间的平等。魁北克只是加拿大的一个省，它不应享受比其它省更多的特殊权力。前联邦总理特鲁多认为，“独特社会”的策略实际就是滑向主权－联系的快车道。(p.217)还有人担心，魁北克省会利用宪法赋予它的特殊权力，通过立法损害该省非法裔特别是英裔的权利。这种认识上的巨大分歧，无疑将会使修宪进程变得举步维艰。
（四）宪法危机的发展趋势
修宪会议的屡屡失败，不仅使与会各方将修改宪法看成是冗沓的踢皮球运动，而且也使大多数魁北克人对旷日持久的“两极化”的争论产生了厌倦心理。据加拿大研究和信息中心所作的一项调查表明，绝大多数魁北克人拒绝再把他们贴上“联邦主义者”或“分离主义者”的标签。如果现在举行公民投票，只会有42％的人支持独立，而58％的人将会反对。这一数字与1995年公决时49.4％对50.6％几乎接近的支持率和反对率相比有了大幅度下降。魁北克自由党领导人夏雷当选魁北克总理后，表示要塑造一种新型的联邦制，但这种寻求将是“非宪法的”，也就是在不触动宪法修改的前提下改善与联邦及各省的关系。加拿大联邦政府也不愿贸然开启修宪谈判，因为自由党政府对于马尔罗尼政府启动无休止的修宪争执而垮台的教训有着清醒的认识。尽管魁北克人党强硬势力对几乎停滞的独立进程非常不满，伺机蠢蠢欲动，但在目前的形势下，通过全民公决成功的可能性微乎其微。因此，可以预料，虽然魁北克统独之间的斗争不会平息，但在今后一段时间里，魁北克问题以及由此引发的宪法危机将不会成为加拿大政治生活中的热门话题。
从1927年以来，加拿大为寻求一部“真正的完美的”的宪法付出了长期不懈的努力，也许他们应该记住伏尔泰的一句忠告：“最好是好的敌人。”(p.14)虽然在北美建立一个法语国家是加拿大一部分法裔长期的理想和希望，但是民族的差异不应该成为国家分裂的根据。在历史上，英法两大民族能够本着互相尊重、妥协和宽容的精神解决他们之间存在的分歧，和睦相处；在今天也一定能够克服发展进程中所出现的冲突和摩擦，最终找到彻底解决宪法危机的办法。前总理马尔罗尼说得好：“加拿大总是在应付对我们团结的挑战，我们应再次面对挑战。”(p.153)

【作者简介】 封永平（1967－），男，  华东师范大学国际关系与地区发展研究院2003级博士生 主要从亚太地区国际关系的研究。

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