盖金敏
（鲁汶大学 历史系，鲁汶 3000, 比利时）

[摘要] 从历史上看，加拿大西部草原曾是一片荒凉。在1867年自治领建立后的前30年间，加拿大联邦政
府对西部虽然采取了一些开发政策，但与预期的目标相去甚远。而从1896年至1930年短短的三四十年间，加
拿大西部草原的农业开发却以惊人的速度向前推进，甚至发展成为加拿大、乃至整个世界的“谷仓”。虽然加拿
大农业是以资本主义为基础的农业，但政府对经济的合理干预却是加拿大西部农业开发取得巨大成功的关键性
因素，其中有经验、有教训，值得我们学习和借鉴。
[关键词] 农业开发、西部草原、加拿大、政府政策

On the Elicitation of Agricultural Policy of the Canadian
Government for the Development of the Prairie Provinces (1896-1930)
Abstract: Historically, Canadian West had been a deserted land and remained undeveloped until the establishment of the Dominion. During the first 30 years of its establishment, although the federal government took measures to develop the prairie area, the goal anticipated by the founder of Confederation had been far from achieved. It was between 1893 and 1930 that Prairie West entered its favorable period and developed at an astonishing speed into the “grain barn” of Canada and even the world in 30 years. While Canadian agriculture is based on capitalism, it is indispensable that the reasonable interference of the government is exerted. Under the interference of the government, the agricultural development of the Prairie West achieved great success, from which we can draw experience as well as lessons.
Key words: Agricultural Development, Prairie West, Canada, and Government Policy


一般来讲，加拿大西部草原即指加拿大的“内西部”。它东起苏必利尔湖，西到落基山脉，北起低北极，南到北纬49度线，包括今天的马尼托巴、萨斯喀彻温和阿尔伯塔三省。其面积占整个加拿大面积的20%，约195万平方公里。[1] (p.1) 西部草原地势平坦，占全国农地面积的四分之三，所生产的小麦占加拿大小麦总产量的90%以上，是加拿大名符其实的“粮仓”。
西部草原这片土地最早属于印第安人，1670英国王室颁发特许状建立了以从事毛皮贸易为主要业务的哈德逊湾贸易公司，并将哈德逊湾流域面积达770万平方公里的土地（包括印第安人的

散居地，其地理范围上包括现魁北克北部、安大略省、整个马尼托巴省、萨斯喀彻温省的大部分以及阿尔伯塔省南部的一部分）授予了该公司，并宣布其在这一地区拥有主权和贸易垄断权。在其后的近两百年中，毛皮贸易一直在这一地区的经济活动中占据主导地位。由于大规模移民是毛皮贸易的天敌，哈德逊湾公司仅在西部建立了一些贸易点、商站以及一些定居点，目的是为毛皮商人提供日常生活所需，方便毛皮贸易。因此，到1867年加拿大自治领建立时，西部草原还是一片荒凉的土地，这片土地当时还不在自治领范围之内，而隶属于英国哈德逊湾贸易公司。
1869年3月，自治领政府以30万英镑购得鲁珀特地区和西北领地的所有权后，  开始了向西部移民，开发西部的举措。到1896年，加拿大西部草原有了一定改观。但其开发规模和速度离加拿大政府的目标还相去甚远。从1872年《自治领土地法案》颁布到1876年，在西部只有500份宅地被占用。[2] (p.142) 1893-1896年这四年，马尼托巴和西北地区被占宅地也还不到1万块。与此同时，还有不少宅地被取消。仅1896年一年，宅地取消数就与占用数基本持平。[2] (p.146) 虽然在太平洋铁路修建过程中铁路沿线出现过短期的繁荣，但也不过是几年的事。铁路的建成和政府的移民政策并没有使大量的移民随之而来。即使有移民到来，也很快又迁往美国去了，加拿大成了名符其实的“统计人口的火车站”。1871-1891年，来到加拿大的外国移民共125.6万人，而同期离开加拿大的却达到了154.6万人，其中大部分迁往美国。[3] (p.161) 1897年，马尼托巴和西北地区才只有40万人，大片地区仍无人居住。无法吸引足够的移民，开发西部草原的农业就更无从谈起。

一、1896-1930年的农业开发：事实与数据

1896年以后，西部草原发生了翻天覆地的变化。土地占用速度明显增加，1896年后的四年间，就有超过2.7万块宅地注册，同时还有相同数目的土地被购买。[2] (p.146) 1902年，宅地注册数仅一年就达到了2.2万块，到1906年又增加到了4.1万块。[4] (pp.151-152)
西部草原的人口也在飞速增长。1901年，草原人口共约42万人，1911年超过了132万，增长率为200%。[4] (pp.151-152) 从1901-1931年，加拿大人口增长了一倍，达到1,037.7万人，而同期西部草原的人口则翻了五番，达到了236万人。1901年，只有8%的加拿大人口居住在西部草原，而到1931年，却达到了1/4。[5] (p.246) 草原省的居民有60%居住在农村，从事农业或服务于农业的行业。[6] (p.301)
进入20年代，小麦产量大幅提高并成为加拿大最有价值的出口产品。到1928年，西部草原的小麦出口量已经占到了整个世界小麦出口市场的一半。到1930年，小麦种植面积扩大到2,500万英亩，产量也达到了35,300万蒲式尔。[7] (p.251) 1901年，小麦出口创汇不足1,000万加元，1929年，出口创汇达到了4亿9,500万加元。[5] (p.246)
这一时期，西部草原农业技术完成了从半机械化到机械化的转型。1920年前，草原省已普遍使用改良农具，但还处于以畜力作牵引动力的“马拉农具”的半机械化时期。20年代开始，内燃机得到推广和使用，以内燃机为动力的各种农业机械迅速增加，拖拉机取代了马匹、卡车取代了马车，联合收割机取代了旧式农具。1921年，草原地区共有34,485台托拉机，到1931年，增加到了50,136台。1926年，运货卡车为5,640台，而到1931年，却已增加到了21,517台。联合收割机到1931年也达到了8,897台。[8] (p.17)农业机械化极大地促进了农业生产力的发展，提高了农业生产率，为以后的农业规模化大生产奠定了基础。

二、加拿大西部农业开发的成功经验

回顾从1896—1930年的加拿大政府西部草原农业开发政策，从总体上讲是成功的。这一结果，除与美国边疆的“完结”、世界贸易的复苏和农耕技术的改进等诸多客观因素有着必然的联系外，主要应归功于加拿大政府实施的一系列农业开发政策。加拿大政府西部草原农业开发政策，为加拿大经济的发展做出了巨大贡献，同时也为其它国家的农业开发提供了可资借鉴的经验。
第一，加拿大政府实行了一系列合理的政策组合。首先，抓住了西部开发问题的关键和主要矛盾——劳动力。农业开发政策属于一个系统工程，要在荒无人烟的西部草原地区进行农业开发，要解决的首要问题就是劳动力的问题。因此，加拿大政府制定了切实可行的移民政策，把欧洲和美国的居民吸引到西部草原上来，使农业开发得到了所须的劳动力资源。这些政策措施针对性和目的性都很强，如在欧洲，鼓励英格兰北部和苏格兰的农民和乌克兰移民，在美国，将重点放在西部那些有着草原耕作经验的农民身上。为了使更多的人了解加拿大西部，增强移民对开发西部草原的信心，政府拓宽移民宣传渠道，不惜花费大量资金做广告；而当移民数量得到满足或对西部开发产生不利影响时，政府又采取种种措施，针对不同移民进行限制，凡此种种，收放自如。
其次，体现在加拿大政府西部开发配套政策——土地政策、铁路建设政策、农业科研政策等的完整性和周密性上。政府的政策不管是大到移民和土地政策，小到技术推广，都紧紧围绕着农业开发这个中心，环环相扣，完整协调。加拿大政府的土地政策考虑的不仅是使移民能到西部草原来，而且还要尽可能解决他们到来之后的生计问题，要耕者有其田，才能保证他们进行农业开发没有后顾之忧。1872年的《自治领土地法案》规定，凡年满21岁的移民，只要交纳10加元登记费，就可获得160英亩的宅地。开垦和耕种满3年并盖有房屋，并且每年在该片土地上居住至少6个月，即可获得这块宅地的所有权。在土地法案的执行过程中，加拿大政府发现问题及时调整，从而有效地加快了西部开发的进程。西部要开发，基础设施的建设必须配套，交通首当其冲。虽然19世纪80年代中期西部已经有了太平洋铁路，但随着定居带的扩展，一条铁路已远远不能满足西部草原农业开发的需要。大干线铁路和加拿大北方铁路这两大铁路系统的建成，不仅打破了太平洋铁路在西部的垄断，使运费日趋合理，密切了东西部的联系，使东部的工业品方便地运往西部，更重要的是它打通了西部草原向东部工业城市运输的重要通道，打开了西部粮食走向加拿大全国、乃至世界大市场的大门。如果说，前面的两项政策是基础，农业科研政策则解决了如何更有效地促进西部草原农业经济发展的问题。移民有了私有的土地，发展农业商品经济成为可能。政府采取措施，帮助他们解决农业生产中遇到的各种问题，教授他们先进的农业科技知识，使他们能够避免天灾带来的损失，从而有效地提高了生产力水平。在小麦贸易方面，政府就小麦运费率和小麦交易制定了《鸦窝关协定》、《马尼托巴谷物法》和《加拿大谷物法》等相关政策和法令，使小麦的销售有了切实的保障。
第二，政府在必要时进行了适当的政策倾斜。没有政府的政策倾斜，完全靠市场调节，加拿大的西部开发几乎是不可能成功的。太平洋铁路修建过程中，由于席卷欧美大陆的经济危机，太平洋铁路公司陷入了财政困境，不得不向政府申请贷款。为了建成铁路，政府不顾议会中的法裔加拿大议员的反对，最终决定对其提供2,200万加元的援助。虽然因为这次援助，仅1883年一年加拿大的国债就增长了35%，但它对太平洋铁路的意义却是重大的，它为铁路的顺利完工起到了决定性的作用。[4] (p.128)自然资源管理权问题也是政策倾斜的一个例子。自联邦成立之日起，东部各省的自然资源管理权是由省级政府控制的。但是，联邦政府却在西部草原三省分别加入时通过法案，将各省包括土地在内的自然资源管理权控制在了自己手中。因为在政府看来，联邦取得西部草原三省土地的控制权是西部草原农业开发的成功的关键。但同时，联邦政策也为此对各省做出了补偿，以换取西部对联邦政策的支持。对于马尼托巴，政府于1885年规定：1）每年给马尼托巴省10万加元的补偿；2）将沼泽地转给马尼托巴政府，收益归省所有；3）划拨15万英亩好地作为建立马尼托巴大学之用。而对于萨斯喀彻温和阿尔伯塔两省，联邦政府在1905年的土地协定中答应按照每省2,500万亩，每亩1.5加元的价格给予两省各自达3,750万加元的补偿。1930，当其目的“已经达成”，自治领政府将尚未处理的马尼托巴省土地交还该省，并对其进行了总数为4,584,212.49加元的补偿。[9] (pp.61-64) 随后，政府又于当年将自然资源的管理权交还其它两个草原省。至此，联邦控制草原三省自然资源的政策完成了其应担负的使命，退出了历史舞台。
第三，加拿大政府合理地借鉴了美国西部开发的经验。美国的西部开发大大早于加拿大，它从建国后即18世纪末就开始了西进运动，到19世纪60年代加拿大自治领成立，其西部农业开发已具有相当规模。由于地理位置和文化传统的相似性，加拿大从美国西部开发中借鉴了许多行之有效的经验。从整个大的西部开发的政策布局，如颁布土地政策、吸引移民、发展交通、教育等基础设施和发展农业经济，到具体的措施和法案，如1872年《自治领土地法案》、铁路授地制度、土地划分制度等，美国开发政策的影子随处可见。
然而，加拿大政府并没有照搬美国的政策，而是将其与本国实际有机结合起来，因而形成了一些自己的政策特点。如1872年《自治领土地法案》是效仿美国1862年的《宅地法》颁布的，其核心是将土地从国有变为私有，为农业资本主义的发展奠定基础。但是，加拿大政府根据本国的实际情况将获得宅地的耕种年限由美国的5年改成了3年，目的是使加拿大的西部土地更具吸引力。再如，在农业学院的建立问题上，美国农业大学的建立早于农业科学实验站，但加拿大政府根据本国的实际情况和条件确定了先建立农业实验站，等到时机成熟再建立农学院的方针，从而使政府能够在花费较少的情况下建立政府性科研机构对农业生产进行实验和指导，保证了西部草原农业开发的顺利进行。

三、有利必有弊：加拿大西部草原
农业开发的不足之处

加拿大政府开发西部草原农业的政策上从总体上讲是成功的，充分发挥了政府在经济发展中的作用。同时，其开发政策也存在着一些不足之处。这些不足尽管在当时还未显现，但随着时间的推移，其不利影响日渐显露出来。
首先，政府政策忽视了对耕地的保护，土地使用不尽合理。 从20世纪初开始，加拿大政府鼓励实行“夏季休耕”制度。  然而，这一制度却使位于草原省南部的那些最易遭受干旱和风蚀的地区大大增加了土地风化的概率。另外，盲目开垦那些本不适于耕作的土地，也造成了土地的风蚀。“小麦繁荣”使人们过于注重眼前利益，土地以惊人的速度被占用。到1920年，肥沃的土地没有了，农民却继续向萨斯喀彻温的南部以及阿伯达的东南部等半干旱地区迁移。这些土地原本就常遭受周期性干旱，被开垦后又受到严重的风蚀。1929年，这些地方发生了严重的干旱并一直持续到1937年。干旱毁坏了7,300万英亩土地，占加拿大全部耕地面积的四分之一，13,900个农场不得不被放弃。[10] 如果1920年第一次干旱发生时，政府就能够意识到这片不幸被定居的土地是不适于耕作的，并及时采取补救措施，限制对这片土地的开发，问题恐怕不会发展到如此严重的地步。30年代中后期的“尘暴”刮光了广大农业区的表土之后，人们才意识到不注意保护耕地，土地使用不合理的严重后果。而对遭受严重破坏的土地进行治理，所耗费的财力、人力和物力也是惊人的。
其次，政府的政策在一定程度上造成了产业结构的过于单一。在政府政策的作用下，草原三省在农业开发过程中，偏重发展种植业。而小麦一直是那时西部获利最高的作物，因此作物种植又主要集中在小麦上。政府在小麦经济政策方面下了很大力气，制定了各种政策保护小麦经济的发展，而忽视了对其它作物的扶持，形成了以小麦经济为主要作物的单一产业结构，即所谓的“大宗产品经济”。在30年代的大危机中，依靠单一产业的弊端马上暴露了出来，使人们认识到完全仰仗一种产业的经济结构的危险性和脆弱性。
除以上的经验和不足外，在此还需要说明一下与农业政策相关的关税问题。这一时期加拿大政府为了增加岁入和保护本国工业发展，实行高关税政策。然而，西部草原的农用机械和农具很大一部分依靠进口，而其生产的小麦等农作物也要出口以赚取外汇。虽然西部农民纷纷要求改革关税制度，实行自由贸易，而联邦政府也一度表示要进行关税改革，但直到1930年关税问题非但没有实质性的进展，相反的，保护关税基本上成了历届政府的政策目标。应当指出，这一时期加拿大东部的工业制造品尚不具备国际竞争的条件，其主要的市场在国内，其中包括西部的农业区。高关税政策虽然旨在保护东部工业的发展，但使农民的实际收入没有随农业生产的发展而大幅度提高，影响了购买力，进而影响了国内工业品市场的扩大，给东部工业乃至整个国民经济的发展带来一定的负面影响，也在一定程度上损害了农民的直接利益。

结 论

从历史上看，在20世纪50年代开始普遍实行凯恩斯经济理论发展经济之前，的确有一些西方国家的政府对经济进行过积极的干预。这主要表现为向私人企业发放补贴，或在一个时期内由政府开办一些工厂及矿山等等。但他们在农业经济的发展方面都主要是理顺土地关系，实现耕者有其田，其后就主要依靠发挥个人的生产积极性来发展农业经济了。而从加拿大政府发展西部草原农业的政策可以看出，政府对农业经济进行了较多的干预，这符合加拿大的国情，也是必要的。西部土地的国有化和分配是由加拿大西部草原大片土地荒无人烟的特殊情况所决定的，对农民小麦销售这种较大程度的干预，则是由小麦作为大宗商品严重依赖国外市场造成的。而向农民发放贷款，这和西部农业生产在整体经济中占较大比重有着直接的关系。
一个国家的开发政策正确与否，最终要靠其产生的结果来评判。就加拿大西部农业开发政策而言，它对西部草原经济产生了明显的积极作用。加拿大政府进行西部草原农业开发的目的就是要在西部发展区域化农业经济，完成“国家政策”所预期的目标，即把西部变成东部的农业基地和工业品销售市场。尽管这一揽子政策中还存在一些不足，但总的来说，这些政策的预期目标达到了。到20世纪20年代末，西部草原农业经济的发展取得了举世瞩目的成就，草原现代农业经济和社会形态已初具规模，并成为加拿大国家经济发展中最具活力的因素之一。虽然此后西部农业在整个国民经济中的比重开始下降，但它为加拿大的经济发展奠定了牢固的基础，使之在第二次世界大战后逐渐变成一个世界经济大国。

[作者简介] 盖金敏（1971年－），女，2003年毕业于
山东大学历史文化学院，获硕士学位。2003年9
月赴荷兰格罗宁根大学就读于欧洲文化专业并硕
士学位。现比利时鲁汶大学欧洲现代史博士在读。

参考文献：
[1] John Herd Thompson, Forging the Prairie West[M]. Oxford University Press, 1998.






















[2] Lewis H. Thomas ed., Dominion Lands Policy[C]. MacClelland and Stewart, 1973.
[3] 宋家珩.枫叶国度——加拿大的过去与现在[M].济南：山东大学出版社，1989年.
[4] 张友伦.《加拿大通史简编》[M].天津：南开大学出版社，1993年.
[5] V. C. Fowke, The National Policy---Old and New[A]. W. T. Easterbrook and M. H. Watkins eds., Approaches to Canadian Economic History[C]. Carleton University Press, 1986.
[6] Genald Friesen, The Canadian Prairies: A History[M]. Toronto University, 1993.
[7] D•F•普持南、R•G•普特南.加拿大—区域分析[M].北京：北京出版社，1980年.
[8] Alan F. J. Artibise ed., Town and City: Aspects on Western Canadian Urban Development[C]. University of Regina, 1981.
[9] 付成双.加拿大西部地方主义研究[M]. 北京：民族出版社，2001年.
[10] L.N. Bonikowsky ed. Drought in Palliser's Triangle [DB/OL].
http://www.thecanadianencyclopedia.com/index.cfm?PgNm= rchived Features & TCE_Version=A&FeatureId=20&MenuClosed
=0, 2003-3-26.