浅析加拿大社会保障制度的确立
韩晨红
（山东轻工业学院 电子信息与控制工程学院，济南 250353）
[提要]加拿大社会保障制度的确立经历了两个主要时期，一是新法兰西时期至20世纪40年代的萌芽和发展期，二是20世纪40年代至1971年的确立时期。在第一个阶段，由于历史条件和经济条件的限制，加拿大早期的慈善救济和社会福利措施虽然做出了努力，但远远谈不上有效的社会保障。只有在第二阶段，加拿大才最终建立了现代社会保障制度。此后，加拿大社会保障体系进入改革和调整阶段。
[关键词] 加拿大，社会保障制度，社会福利
On the Establishment of Canadian Social Security System
Abstract: The establishment of Canadian social security system experienced two important periods: the nascent and the completive ones. Although relief and philanthropy activities were conducted in Canada in the first period, they were far from effective social security due to the limits of historical and economic factors. Canadian modern social security programs were not adopted before the 1940s, which were eventually accomplished in 1971. After this, Canadian welfare state entered an adjustment period.
Key words: Canada, social security system, social welfare
社会保障制度的实行给资本主义国家的经济和社会发展带来了深远的影响。它已成为西方国家经济制度和社会制度不可分割的组成部分。加拿大社会保障制度的建立肇始于20世纪40年代，到20世纪70年代初达到顶峰,但根源可以追溯至法属殖民地时期。加拿大社会保障制度的建立虽然比德、英等国家晚，但发展却很快，在世界上享有很高的声誉。
“社会保障”（social security）一词的正
式提出是在美国1935年的“社会保障法”中。对于“社会保障”与“社会福利”两个概念的关系问题,一直存在争论,没有统一的标准。本文的观点是：从广义上说，“社会福利”涵盖了“社会保障”；从历史发展来看，“社会保障”晚于“社会福利”。“社会福利”这一概念是随着人类的发展而不断扩充其内涵的，在现代社会福利制度产生之前，“社会福利”等同于各种慈善和济贫活动，专指为社会弱者提供的生活救济及相关服务。进入20世纪后，“社会福利”开始走向制度化与社会化，逐渐衍生出“社会保障”的概念。上升到制度层面以后，“社会福利制度”与“社会保障制度”实际上是同一个概念，都是指国家或政府保障国民社会安全的制度。
一、 加拿大社会福利的萌芽与发展
新法兰西时期开始于1608年，当时的居民全部是虔诚的天主教徒，教会在当地有着巨大的权力，所以殖民地早期的慈善事业也是由宗教团体领导和实施的。
1763年《巴黎和约》的签订结束了法属加拿大的历史，“新法兰西”归属英国。当时的加拿大各省中，新斯科舍与新不伦瑞克由于受到英国“伊丽莎白济贫法”的影响，分别实行了自己的“济贫法”，即以城市或地方政府为责任主体实行救济。在纽芬兰和爱德华太子岛，由于人口稀少，没有成立镇级或市级政府，所以由省政府直接承担救济穷人的责任。上加拿大省虽然崇尚英国民法，但因为各种原因并没有实行“济贫法”。下加拿大省在法裔文化特征的影响下仍然由教会主持救济和慈善活动。
1867年加拿大联邦成立。由于“英属北美法案”中将掌管民事的权力划归各省，因此联邦政府在社会福利领域无法发挥作用，全国性的社会保障更无从谈起。直到19世纪末，加拿大社会福利的发展仍然处于早期的慈善和济贫阶段。不但救助的范围狭窄，主要集中在收容孤儿、流浪者和救济穷人方面，而且效果也不够理想，还远远谈不上有效的社会保障。
19世纪末20世纪初，随着移民的大量到来和第二次工业革命的兴起，加拿大进入第一个经济繁荣时期。人口的增加带来城市劳动力大军的大幅增长，截止到1910年，仅制造业的劳动力就达到50多万，在10年当中增加了一倍以上。[1](p.160)随着人口的涌入，城市社会结构越来越复杂，开始出现许多社会问题，例如居住条件恶劣，工人健康状况恶化等。
针对这些问题，加拿大首先在非官方领域做出反应，掀起了城市改革运动和社会福音运动。前者是一场世俗运动，反映了当时社会世俗阶层试图改善城市化进程带来的弊端，扩大社会公正的要求。后者是一场进步宗教人士发起的，旨在动员各派教会通过政治、工会和社会福利组织等途径改善工人生活条件的运动。[2](p.xii) 而在官方领域则体现为1908年联邦政府养老金法的通过和各省工人赔偿法案的出台。
工业化的浪潮极大地改变了加拿大人的生活，上百万依靠工资生活的劳动工人面临着退休之后生活无着的问题，所以养老金成为20世纪初工人运动的目标之一。1908年，加拿大“政府养老金法”正式通过，该法案鼓励人们通过购买政府的养老年金来维持退休后的生活，该体系的管理费由政府负担。这套养老金体系是私人保险和公共养老金的一种糅合。它采取了公共养老金的管理方式，即由政府负责管理并承担管理费用，但保险金仍由购买者支付，政府并不给予补贴或者分担。这个计划的效果并不理想，从1908－1914年只有7713人购买，其中主要是教师、牧师、技术工匠、小业主等，工人的比例只有4％。[3](p.37) 大量的加拿大人年老后仍然依靠家庭、朋友或者慈善组织过活。
这一时期，加拿大工人的实际工资不但没有增长，反而下降了。工人年平均工资由1900年的726加元下降到1910年的618加元。［4］(p.98)机器的大量使用导致工伤事故增多。1914年，安大略省首先通过了“安大略工人赔偿法案”。规定：如果工人完全伤残，他应得到数额相当于平时工资55％的赔偿金；半伤残得到的赔偿金则是工伤前的工资与伤后的工作报酬之差的55％；赔偿金由政府和雇主承担。该法案是当时北美地区最进步的工人赔偿立法，加拿大其他省份在工人的要求下也逐渐通过了类似的法案。[3] (pp.44-45)
“一战”结束后，加拿大经历了三年的经济衰退，导致工人运动又一次出现高潮。[3](p.68) 1919年爆发了加拿大历史上最著名的温尼伯大罢工。在其影响下，联邦政府从1921年开始向各省提供失业救济拨款，1927年又提出了一项非强制性养老金计划——“老年养老金法”。联邦政府通过 “有条件拨款”的方式资助各省推行养老金计划，但由省政府负责具体管理和实施，这样就不会侵犯各省对于养老金的宪法权力。截至1929年，共有5个省加入了这个计划。
1929年，席卷整个资本主义世界的大危机同样也波及到加拿大。1930年，加拿大的失业率为11％，到1933年末达到25％，失业人数约82.6万人。[5](p.220)在这种情况下，工人要求政府建立失业保险制度，甚至提出了“为全面但不支付保费的失业保险而战”的口号。[6](p.122)根据宪法规定，社会福利属于省权。但是，大危机期间异常巨大的救济金支出使各省的财政濒临崩溃，仅仅依靠地方政府或者省政府已经无法完成救济的责任。各省纷纷要求联邦政府提供更多的援助以保障失业者的生活。1930年8月，以贝内特为首的保守党上台执政，提出了一系列改革措施，即所谓的贝内特“新政”。其中包括“最低工资法案”、“最高工时法案”、“就业与社会保险法案”等一系列法案。新政的出台太过仓促，引起了党内许多右翼部长的反对，造成了保守党的分裂。1937年1月，作为加拿大最高上诉法院的英国枢密院司法委员会宣布“新政”措施由于侵犯省权而违宪。
贝内特“新政”虽然没有实施，但表明联邦政府已经试图接管各省的失业救济及相应的福利职责，试图建立现代社会保障，标志着加拿大加快了向现代社会保障制度过渡的步伐。然而，加拿大在这一时期毕竟没有建成现代社会保障制度，已经实施的几项法案构不成完整的体系，也没有形成全国统一的标准和管理。导致这种现象的一个重要原因就是联邦政府的权力受到制约。很明显，如果要建立全国性社会保障体系，必须修改“1867年英属北美法案”的规定。只有这样，加拿大过去由市政府负责，上两级政府提供一定资助的传统社会福利形式才能够转变成由联邦统一规划的普遍性现代社会保障体制。
二、 加拿大现代社会保障制度的确立时期
“二战”的爆发及战后种种问题促使加拿大政府最终考虑并计划建立适应现代工业社会的社会保障体系。从40年代开始这些计划逐渐展开，尤其是50、60年代出台的一系列法案，使这一时期成为加拿大社会保障制度的集中落实阶段。同时，社会保障也取得了很好的效果。加拿大人的预期寿命从1951年的66岁（男性）和71岁（女性）增长到1966年的69岁（男性）和75岁（女性）；人口死亡率从20世纪前50年的平均8.5‰下降到前70年的平均7.3‰。[7](p.9)
1、40年代联邦政府全面实行社会保障的开端。
“二战”结束后，联邦政府的首要任务是应付战后的大规模失业。然而，联邦政府要建立全国性失业保险体系就必须修改宪法中对联邦权力的规定。1940年7月，英国议会批准了对“英属北美法案”的修改（1949年之前，加拿大的宪法修改须经英国议会批准），把失业保险的立法权赋予联邦政府。此后，加拿大联邦政府步入了全面干涉社会保障的阶段。由此可见，加拿大的“福利国家”主要是战后时代的产物。[8](p.6)
1940年宪法修正案通过后，议会通过了“失业保险法案”，目的是保障雇佣劳动者在失业时能保持一定的生活水平。该法案的目标是覆盖当时75％的雇佣劳动者，却没有把农、林和渔业工人、家庭服务员等许多劳动者包括在内，对女性的忽视尤其严重，“已婚妇女被排斥在外，很少有人认为结婚失去工作会对妇女或她的家庭产生重要的影响。单身妇女经常从事的家庭工作被排斥在外。” [9](p.388)尽管如此，它仍是当时加拿大覆盖范围最广的保障计划。作为加拿大历史上第一个国家社会保险计划，它的通过标志着加拿大社会保障发展史上的“巨变”。因为社会保险制度的出现正是现代社会保障制度产生的标志。[10](p.129)
1942年底，英国政府发表了题为《社会保险及有关的服务》的报告，即著名的“贝弗里奇报告”。该报告制定了一个以社会保险制度为核心的全面的社会保障计划，为英国人民规划了一幅战后生活的美好蓝图。这个报告在加拿大引起了轰动，联邦政府依照它的精神制定了《加拿大社会保障报告》，也称“马什报告”。它是“加拿大福利国家发展史上最重要的一份文件”，“是战争中和战后加拿大社会保障发展的关键性文件，相当于加拿大的‘贝弗里奇报告’。” [11](p.ix)议会虽然没有通过“马什报告”，但其主要内容被后来的社会保障方案所吸取。联邦政府也以它为蓝本，在战后重建会议上向各省提出了联邦的社会保障计划——“绿皮书”计划。建议设立双层养老金体系，同时对那些不具备领取失业保险金资格的失业者进行援助。虽然这个计划也没有通过，但它为战后加拿大社会保障描绘了具体的发展蓝图。此后，联邦政府以其为依据，一步一步通过立法确立了加拿大现代社会保障制度。正是这些社会保障法案构成了加拿大“福利国家”的立法基础。
2、加拿大社会保障制度的最终确立（50年代－1971年）。
（1）50年代的社会保障立法。1951年5月31日，加拿大议会又一次修改宪法，规定“加拿大议会可以就养老金进行立法，但这类法律不得影响省立法机构关于这类事项的任何现在或未来法律的操作”。随后，联邦通过了“老年保障法”和“老年补助法”，取代了1927年的“老年养老金法”，建立了双层养老金体系。“老年保障法”规定，为所有70岁以上的加拿大公民建立普遍性的养老金制度，由联邦政府出资并负责管理。申请者的唯一条件是曾经在加拿大居住20年以上。此外，该法案把土著加拿大人也包括进来（1927年的养老金法并未包括土著居民），这是加拿大养老金制度的进步，也是加拿大国家文明的进步。对65-69岁的加拿大公民则适用“老年补助法”。
1950年2月，加拿大全国失业人口达到37.5万人，是大危机以来数字最高的一年。更严峻的是，失业保险基金到1950年已累计有近6亿加元的余额，当时却有1/3的失业者没有资格享受失业保险金。[12](p.10)对此，联邦政府于1956年通过了“失业援助法”，规定由联邦政府和省政府共同出资援助那些不能从现存福利计划中获得资助的失业人员（魁北克未参加）。该法案是“1940年失业保险法”的有益补充，但效果并不十分理想。
1957年4月10日，加拿大议会一致通过了“医疗保险和诊断服务法”。该法案规定：联邦政府负担各省的医疗保险计划及监护治疗机构费用的一半，条件是不论年龄、性别或者身体状况如何,各省的所有公民都能在相同的条件下从该法案中受益。 “医疗保险和诊断服务法”使各省在联邦政府的资助下为本省居民建立了一个更加普遍的医疗保障体系，省内的所有居民可以在平等的条件下获得医疗保障，从而向更普遍的全国性医疗保障体系前进了一大步。到1963年3月31日之前，该法案覆盖了99％的加拿大人。[6](p.145)
此外，50年代还通过了其他两项比较重要的社会保障立法，即1951年的“盲人津贴”和1954年的“残疾人津贴”。这两项立法都加强了联邦政府对各省社会保障的干涉程度。
（2）60年代的社会保障立法。1965年，皮尔逊政府受到美国政府“伟大社会”纲领的影响，开始了“人力资源的充分利用和减少贫困”运动。通过医疗保障、强制性养老金计划和一个全新的联邦－省社会援助计划三方面的立法，使联邦政府扩大并建立了加拿大医疗、养老金和社会援助的保障制度，加上后来特鲁多政府1969-1971年进行的以失业保险金制度为核心的福利制度改革，最终确立了加拿大现代社会保障体系。
1965年3月29日，“加拿大养老金计划”通过，6月23日，魁北克省通过了“魁北克养老金计划”，两者的内容大体相同。“加拿大/魁北克养老金计划”实行后覆盖了当时劳动力大军的92％，但仍有一部分人没有包括进来，例如年收入少于800元的自雇者和少于600元的雇员，还有一些季节性工人、家庭服务员等等。[3](pp.143-144)因此，联邦政府1966年又通过了“确保收入补贴”作为过渡性的补救措施（该法案是作为“老年保障法”的补充）。它的补助对象是除领取老年保障金之外没有或只有很少其他收入来源的低收入老年人。
截至1967年，“老年保障法”、“老年补助法”、“加拿大/魁北克养老金计划”以及“确保收入补贴”共同构成了加拿大的老年保障体系。它们保证了加拿大公民年老后能维持一定的生活水平，解除了工业化社会中劳动者的后顾之忧。
1966年，联邦政府通过“加拿大援助计划” ， 规定由联邦政府分担各省的社会救助和社会服务计划的经费。该法案使联邦政府更多地承担了国家责任，为社会救助体系增加了经费，提高了标准，进一步完善了社会救助体系。更重要的是，“加拿大援助计划遵从全国性的标准，它所带来的影响就是导致社会安全网中决定性部分的完成”。[13](p.139)
加拿大医疗保障体系的建立和养老金体系一样也经历了两个立法阶段。第一个是1957年的“医疗保险和诊断服务法”，联邦政府与省达成协议开始插手医疗保障问题；第二个阶段是联邦政府1966年通过的“医疗保障法”，将保险的范围进一步扩大，最终建立了全国统一标准的医疗保障体系。这是加拿大人民在历史上第一次能够不论年龄、背景和支付能力如何，在统一的规定和条件下享有全面的医疗保健。[14](p.2033)
特鲁多政府上台后，从1969年开始，宣布以失业保险金制度为核心对福利制度进行改革，强调要改善青年人、中下层民众的生活状况。1970年，联邦政府修改了“失业保险法”，放宽了领取失业保险金的资格限制，扩大了失业保险的覆盖范围，并提高了保险标准。1971年该法案生效，它覆盖到加拿大全部劳动力的96％，实现了全国性的失业保障体系。[3](p.153)
从50年代到1971年是加拿大社会保障制度的落实阶段，也是其最终确立阶段。这个时期，加拿大联邦政府实现了社会福利的机构化和制度化，形成了以老年保障、失业保险、医疗保障以及社会救助为主要内容的现代社会保障体系。1971年是加拿大社会保障事业发展的鼎盛时期，不但主要的社会保障项目趋于健全，而且覆盖范围也更加广泛。[15](p.349)此后，由于政府面临着越来越高的财政赤字和滞胀的威胁，加拿大社会保障制度开始进入改革和调整阶段。对这一时期的社会保障制度及其未来的发展趋势还需要我们继续关注和研究，以便从中吸取更多的经验和教训。
[作者简介] 韩晨红（1980年－）2004年毕业于山东大学历史文化学院，获历史学硕士学位，现为山东轻工业学院教师。
参考文献：
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[3] Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada [M]. University of British Columbia Press, 1997.
[4] Charles Lipton, The Trade Union Movement of Canada 1827-1959[M]. NC Press, 1978.
[5] 宋家珩.枫叶国度—加拿大的过去与现在[M].济南：山东大学出版社，1989年.
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[8] Jacqueline S. Ismael ed., Canadian Social Welfare Policy: Federal and Provincial Dimensions [M]. McGill-Queen’s University Press, 1985.
[9] Alvin Finkel & Margrant Conrad, History of the Canadian Peoples [M]. Coop Clark Pitman Ltd., 1993.
[10] 郑功成.社会保障学—理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000年.
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[14] James H. Marsh ed., The Canadian Encyclopedia [z]. Hurtig Publishers Ltd., 1988.
[15] 姜芃主编.加拿大—社会与进步[M].北京：中国社会科学出版社，1996年.
（山东轻工业学院 电子信息与控制工程学院，济南 250353）
[提要]加拿大社会保障制度的确立经历了两个主要时期，一是新法兰西时期至20世纪40年代的萌芽和发展期，二是20世纪40年代至1971年的确立时期。在第一个阶段，由于历史条件和经济条件的限制，加拿大早期的慈善救济和社会福利措施虽然做出了努力，但远远谈不上有效的社会保障。只有在第二阶段，加拿大才最终建立了现代社会保障制度。此后，加拿大社会保障体系进入改革和调整阶段。
[关键词] 加拿大，社会保障制度，社会福利
On the Establishment of Canadian Social Security System
Abstract: The establishment of Canadian social security system experienced two important periods: the nascent and the completive ones. Although relief and philanthropy activities were conducted in Canada in the first period, they were far from effective social security due to the limits of historical and economic factors. Canadian modern social security programs were not adopted before the 1940s, which were eventually accomplished in 1971. After this, Canadian welfare state entered an adjustment period.
Key words: Canada, social security system, social welfare
社会保障制度的实行给资本主义国家的经济和社会发展带来了深远的影响。它已成为西方国家经济制度和社会制度不可分割的组成部分。加拿大社会保障制度的建立肇始于20世纪40年代，到20世纪70年代初达到顶峰,但根源可以追溯至法属殖民地时期。加拿大社会保障制度的建立虽然比德、英等国家晚，但发展却很快，在世界上享有很高的声誉。
“社会保障”（social security）一词的正
式提出是在美国1935年的“社会保障法”中。对于“社会保障”与“社会福利”两个概念的关系问题,一直存在争论,没有统一的标准。本文的观点是：从广义上说，“社会福利”涵盖了“社会保障”；从历史发展来看，“社会保障”晚于“社会福利”。“社会福利”这一概念是随着人类的发展而不断扩充其内涵的，在现代社会福利制度产生之前，“社会福利”等同于各种慈善和济贫活动，专指为社会弱者提供的生活救济及相关服务。进入20世纪后，“社会福利”开始走向制度化与社会化，逐渐衍生出“社会保障”的概念。上升到制度层面以后，“社会福利制度”与“社会保障制度”实际上是同一个概念，都是指国家或政府保障国民社会安全的制度。
一、 加拿大社会福利的萌芽与发展
新法兰西时期开始于1608年，当时的居民全部是虔诚的天主教徒，教会在当地有着巨大的权力，所以殖民地早期的慈善事业也是由宗教团体领导和实施的。
1763年《巴黎和约》的签订结束了法属加拿大的历史，“新法兰西”归属英国。当时的加拿大各省中，新斯科舍与新不伦瑞克由于受到英国“伊丽莎白济贫法”的影响，分别实行了自己的“济贫法”，即以城市或地方政府为责任主体实行救济。在纽芬兰和爱德华太子岛，由于人口稀少，没有成立镇级或市级政府，所以由省政府直接承担救济穷人的责任。上加拿大省虽然崇尚英国民法，但因为各种原因并没有实行“济贫法”。下加拿大省在法裔文化特征的影响下仍然由教会主持救济和慈善活动。
1867年加拿大联邦成立。由于“英属北美法案”中将掌管民事的权力划归各省，因此联邦政府在社会福利领域无法发挥作用，全国性的社会保障更无从谈起。直到19世纪末，加拿大社会福利的发展仍然处于早期的慈善和济贫阶段。不但救助的范围狭窄，主要集中在收容孤儿、流浪者和救济穷人方面，而且效果也不够理想，还远远谈不上有效的社会保障。
19世纪末20世纪初，随着移民的大量到来和第二次工业革命的兴起，加拿大进入第一个经济繁荣时期。人口的增加带来城市劳动力大军的大幅增长，截止到1910年，仅制造业的劳动力就达到50多万，在10年当中增加了一倍以上。[1](p.160)随着人口的涌入，城市社会结构越来越复杂，开始出现许多社会问题，例如居住条件恶劣，工人健康状况恶化等。
针对这些问题，加拿大首先在非官方领域做出反应，掀起了城市改革运动和社会福音运动。前者是一场世俗运动，反映了当时社会世俗阶层试图改善城市化进程带来的弊端，扩大社会公正的要求。后者是一场进步宗教人士发起的，旨在动员各派教会通过政治、工会和社会福利组织等途径改善工人生活条件的运动。[2](p.xii) 而在官方领域则体现为1908年联邦政府养老金法的通过和各省工人赔偿法案的出台。
工业化的浪潮极大地改变了加拿大人的生活，上百万依靠工资生活的劳动工人面临着退休之后生活无着的问题，所以养老金成为20世纪初工人运动的目标之一。1908年，加拿大“政府养老金法”正式通过，该法案鼓励人们通过购买政府的养老年金来维持退休后的生活，该体系的管理费由政府负担。这套养老金体系是私人保险和公共养老金的一种糅合。它采取了公共养老金的管理方式，即由政府负责管理并承担管理费用，但保险金仍由购买者支付，政府并不给予补贴或者分担。这个计划的效果并不理想，从1908－1914年只有7713人购买，其中主要是教师、牧师、技术工匠、小业主等，工人的比例只有4％。[3](p.37) 大量的加拿大人年老后仍然依靠家庭、朋友或者慈善组织过活。
这一时期，加拿大工人的实际工资不但没有增长，反而下降了。工人年平均工资由1900年的726加元下降到1910年的618加元。［4］(p.98)机器的大量使用导致工伤事故增多。1914年，安大略省首先通过了“安大略工人赔偿法案”。规定：如果工人完全伤残，他应得到数额相当于平时工资55％的赔偿金；半伤残得到的赔偿金则是工伤前的工资与伤后的工作报酬之差的55％；赔偿金由政府和雇主承担。该法案是当时北美地区最进步的工人赔偿立法，加拿大其他省份在工人的要求下也逐渐通过了类似的法案。[3] (pp.44-45)
“一战”结束后，加拿大经历了三年的经济衰退，导致工人运动又一次出现高潮。[3](p.68) 1919年爆发了加拿大历史上最著名的温尼伯大罢工。在其影响下，联邦政府从1921年开始向各省提供失业救济拨款，1927年又提出了一项非强制性养老金计划——“老年养老金法”。联邦政府通过 “有条件拨款”的方式资助各省推行养老金计划，但由省政府负责具体管理和实施，这样就不会侵犯各省对于养老金的宪法权力。截至1929年，共有5个省加入了这个计划。
1929年，席卷整个资本主义世界的大危机同样也波及到加拿大。1930年，加拿大的失业率为11％，到1933年末达到25％，失业人数约82.6万人。[5](p.220)在这种情况下，工人要求政府建立失业保险制度，甚至提出了“为全面但不支付保费的失业保险而战”的口号。[6](p.122)根据宪法规定，社会福利属于省权。但是，大危机期间异常巨大的救济金支出使各省的财政濒临崩溃，仅仅依靠地方政府或者省政府已经无法完成救济的责任。各省纷纷要求联邦政府提供更多的援助以保障失业者的生活。1930年8月，以贝内特为首的保守党上台执政，提出了一系列改革措施，即所谓的贝内特“新政”。其中包括“最低工资法案”、“最高工时法案”、“就业与社会保险法案”等一系列法案。新政的出台太过仓促，引起了党内许多右翼部长的反对，造成了保守党的分裂。1937年1月，作为加拿大最高上诉法院的英国枢密院司法委员会宣布“新政”措施由于侵犯省权而违宪。
贝内特“新政”虽然没有实施，但表明联邦政府已经试图接管各省的失业救济及相应的福利职责，试图建立现代社会保障，标志着加拿大加快了向现代社会保障制度过渡的步伐。然而，加拿大在这一时期毕竟没有建成现代社会保障制度，已经实施的几项法案构不成完整的体系，也没有形成全国统一的标准和管理。导致这种现象的一个重要原因就是联邦政府的权力受到制约。很明显，如果要建立全国性社会保障体系，必须修改“1867年英属北美法案”的规定。只有这样，加拿大过去由市政府负责，上两级政府提供一定资助的传统社会福利形式才能够转变成由联邦统一规划的普遍性现代社会保障体制。
二、 加拿大现代社会保障制度的确立时期
“二战”的爆发及战后种种问题促使加拿大政府最终考虑并计划建立适应现代工业社会的社会保障体系。从40年代开始这些计划逐渐展开，尤其是50、60年代出台的一系列法案，使这一时期成为加拿大社会保障制度的集中落实阶段。同时，社会保障也取得了很好的效果。加拿大人的预期寿命从1951年的66岁（男性）和71岁（女性）增长到1966年的69岁（男性）和75岁（女性）；人口死亡率从20世纪前50年的平均8.5‰下降到前70年的平均7.3‰。[7](p.9)
1、40年代联邦政府全面实行社会保障的开端。
“二战”结束后，联邦政府的首要任务是应付战后的大规模失业。然而，联邦政府要建立全国性失业保险体系就必须修改宪法中对联邦权力的规定。1940年7月，英国议会批准了对“英属北美法案”的修改（1949年之前，加拿大的宪法修改须经英国议会批准），把失业保险的立法权赋予联邦政府。此后，加拿大联邦政府步入了全面干涉社会保障的阶段。由此可见，加拿大的“福利国家”主要是战后时代的产物。[8](p.6)
1940年宪法修正案通过后，议会通过了“失业保险法案”，目的是保障雇佣劳动者在失业时能保持一定的生活水平。该法案的目标是覆盖当时75％的雇佣劳动者，却没有把农、林和渔业工人、家庭服务员等许多劳动者包括在内，对女性的忽视尤其严重，“已婚妇女被排斥在外，很少有人认为结婚失去工作会对妇女或她的家庭产生重要的影响。单身妇女经常从事的家庭工作被排斥在外。” [9](p.388)尽管如此，它仍是当时加拿大覆盖范围最广的保障计划。作为加拿大历史上第一个国家社会保险计划，它的通过标志着加拿大社会保障发展史上的“巨变”。因为社会保险制度的出现正是现代社会保障制度产生的标志。[10](p.129)
1942年底，英国政府发表了题为《社会保险及有关的服务》的报告，即著名的“贝弗里奇报告”。该报告制定了一个以社会保险制度为核心的全面的社会保障计划，为英国人民规划了一幅战后生活的美好蓝图。这个报告在加拿大引起了轰动，联邦政府依照它的精神制定了《加拿大社会保障报告》，也称“马什报告”。它是“加拿大福利国家发展史上最重要的一份文件”，“是战争中和战后加拿大社会保障发展的关键性文件，相当于加拿大的‘贝弗里奇报告’。” [11](p.ix)议会虽然没有通过“马什报告”，但其主要内容被后来的社会保障方案所吸取。联邦政府也以它为蓝本，在战后重建会议上向各省提出了联邦的社会保障计划——“绿皮书”计划。建议设立双层养老金体系，同时对那些不具备领取失业保险金资格的失业者进行援助。虽然这个计划也没有通过，但它为战后加拿大社会保障描绘了具体的发展蓝图。此后，联邦政府以其为依据，一步一步通过立法确立了加拿大现代社会保障制度。正是这些社会保障法案构成了加拿大“福利国家”的立法基础。
2、加拿大社会保障制度的最终确立（50年代－1971年）。
（1）50年代的社会保障立法。1951年5月31日，加拿大议会又一次修改宪法，规定“加拿大议会可以就养老金进行立法，但这类法律不得影响省立法机构关于这类事项的任何现在或未来法律的操作”。随后，联邦通过了“老年保障法”和“老年补助法”，取代了1927年的“老年养老金法”，建立了双层养老金体系。“老年保障法”规定，为所有70岁以上的加拿大公民建立普遍性的养老金制度，由联邦政府出资并负责管理。申请者的唯一条件是曾经在加拿大居住20年以上。此外，该法案把土著加拿大人也包括进来（1927年的养老金法并未包括土著居民），这是加拿大养老金制度的进步，也是加拿大国家文明的进步。对65-69岁的加拿大公民则适用“老年补助法”。
1950年2月，加拿大全国失业人口达到37.5万人，是大危机以来数字最高的一年。更严峻的是，失业保险基金到1950年已累计有近6亿加元的余额，当时却有1/3的失业者没有资格享受失业保险金。[12](p.10)对此，联邦政府于1956年通过了“失业援助法”，规定由联邦政府和省政府共同出资援助那些不能从现存福利计划中获得资助的失业人员（魁北克未参加）。该法案是“1940年失业保险法”的有益补充，但效果并不十分理想。
1957年4月10日，加拿大议会一致通过了“医疗保险和诊断服务法”。该法案规定：联邦政府负担各省的医疗保险计划及监护治疗机构费用的一半，条件是不论年龄、性别或者身体状况如何,各省的所有公民都能在相同的条件下从该法案中受益。 “医疗保险和诊断服务法”使各省在联邦政府的资助下为本省居民建立了一个更加普遍的医疗保障体系，省内的所有居民可以在平等的条件下获得医疗保障，从而向更普遍的全国性医疗保障体系前进了一大步。到1963年3月31日之前，该法案覆盖了99％的加拿大人。[6](p.145)
此外，50年代还通过了其他两项比较重要的社会保障立法，即1951年的“盲人津贴”和1954年的“残疾人津贴”。这两项立法都加强了联邦政府对各省社会保障的干涉程度。
（2）60年代的社会保障立法。1965年，皮尔逊政府受到美国政府“伟大社会”纲领的影响，开始了“人力资源的充分利用和减少贫困”运动。通过医疗保障、强制性养老金计划和一个全新的联邦－省社会援助计划三方面的立法，使联邦政府扩大并建立了加拿大医疗、养老金和社会援助的保障制度，加上后来特鲁多政府1969-1971年进行的以失业保险金制度为核心的福利制度改革，最终确立了加拿大现代社会保障体系。
1965年3月29日，“加拿大养老金计划”通过，6月23日，魁北克省通过了“魁北克养老金计划”，两者的内容大体相同。“加拿大/魁北克养老金计划”实行后覆盖了当时劳动力大军的92％，但仍有一部分人没有包括进来，例如年收入少于800元的自雇者和少于600元的雇员，还有一些季节性工人、家庭服务员等等。[3](pp.143-144)因此，联邦政府1966年又通过了“确保收入补贴”作为过渡性的补救措施（该法案是作为“老年保障法”的补充）。它的补助对象是除领取老年保障金之外没有或只有很少其他收入来源的低收入老年人。
截至1967年，“老年保障法”、“老年补助法”、“加拿大/魁北克养老金计划”以及“确保收入补贴”共同构成了加拿大的老年保障体系。它们保证了加拿大公民年老后能维持一定的生活水平，解除了工业化社会中劳动者的后顾之忧。
1966年，联邦政府通过“加拿大援助计划” ， 规定由联邦政府分担各省的社会救助和社会服务计划的经费。该法案使联邦政府更多地承担了国家责任，为社会救助体系增加了经费，提高了标准，进一步完善了社会救助体系。更重要的是，“加拿大援助计划遵从全国性的标准，它所带来的影响就是导致社会安全网中决定性部分的完成”。[13](p.139)
加拿大医疗保障体系的建立和养老金体系一样也经历了两个立法阶段。第一个是1957年的“医疗保险和诊断服务法”，联邦政府与省达成协议开始插手医疗保障问题；第二个阶段是联邦政府1966年通过的“医疗保障法”，将保险的范围进一步扩大，最终建立了全国统一标准的医疗保障体系。这是加拿大人民在历史上第一次能够不论年龄、背景和支付能力如何，在统一的规定和条件下享有全面的医疗保健。[14](p.2033)
特鲁多政府上台后，从1969年开始，宣布以失业保险金制度为核心对福利制度进行改革，强调要改善青年人、中下层民众的生活状况。1970年，联邦政府修改了“失业保险法”，放宽了领取失业保险金的资格限制，扩大了失业保险的覆盖范围，并提高了保险标准。1971年该法案生效，它覆盖到加拿大全部劳动力的96％，实现了全国性的失业保障体系。[3](p.153)
从50年代到1971年是加拿大社会保障制度的落实阶段，也是其最终确立阶段。这个时期，加拿大联邦政府实现了社会福利的机构化和制度化，形成了以老年保障、失业保险、医疗保障以及社会救助为主要内容的现代社会保障体系。1971年是加拿大社会保障事业发展的鼎盛时期，不但主要的社会保障项目趋于健全，而且覆盖范围也更加广泛。[15](p.349)此后，由于政府面临着越来越高的财政赤字和滞胀的威胁，加拿大社会保障制度开始进入改革和调整阶段。对这一时期的社会保障制度及其未来的发展趋势还需要我们继续关注和研究，以便从中吸取更多的经验和教训。
[作者简介] 韩晨红（1980年－）2004年毕业于山东大学历史文化学院，获历史学硕士学位，现为山东轻工业学院教师。
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[15] 姜芃主编.加拿大—社会与进步[M].北京：中国社会科学出版社，1996年.
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2006-12-10 22:26:00
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