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翟金秀

（山东大学 政治学与公共管理学院，济南 250100）

[提要]加拿大各城市从1880年到1920年期间普遍掀起了一场改革运动，对以后整个加拿大城市的发展
产生了重大的影响。城市政府的改革则是这场改革运动的核心。本文考察了市政改革的历史背景、内容和特
征。改革取得了显著的成就，积累了宝贵经验。例如，消除城市政治中的腐败、提高城市政府的管理和服务
职能、加强市民参与社区管理的意识等均给后人留下不少的启示。
[关键词] 加拿大；城市史；市政改革；社区精英；市民参与

The urban government reform in Canada

Abstract: The period from the late 19th century to the early 20th century is an important era in the history of Canadian urban development. The urban government reform is the key of the movement which established separated executive departments such commissions staffed with professionals and adopted non-political principle. In the form the businessmen played the major promoting role while community spirit also had bolster effect. The reform was the turning point for Canadian cities to step into modernization and most of its principles had an impact on the Canadian ideal municipal administration today.
Key words: Canada, urban history, urban government reform; community elite; civil participant  
加拿大是城市化水平很高的国家，其现代化文明高度发达。加拿大历史不长，但城市化进程很快，由东向西，由南向北推进。城市发展史中，19世纪末20世纪初是一个重要的时期。城市人口的急剧增长，带来了各种各样的问题大量涌现。为了解决这些问题，适应工业化的发展，加拿大各城市从1880年到1920年期间普遍掀起了一场改革运动。城市政府的改革则是这场改革运动的核心。

一、 加拿大城市市政改革的历史背景

19世纪末20世纪初，加拿大城市的地理限制逐步打破，城市体系初步建立。大城市的兴起及城市社会的愈益复杂化，要求建立新的城市管
理机制，改变前工业化时代在很大程度上实施的那种自由放任性质的管理政策。面对生存环境与

条件的恶劣，市民对城市管理产生了强烈不满的情绪，城市中危机四伏，严重困扰着政府。总之，城市的发展和城市社会的变化导致城市问题层出不穷。
表现之一，市政官员与企业主互相勾结，行贿受贿现象严重。新兴的城市需要建设许多公共工程，如铁路、排水系统等，市政官员把这些工程承包给企业，并从中索取大量贿赂，成为他们收入的重要财源，严重损害了公共利益。以多伦多为例，1894年贪污受贿问题严重，不得不在次年进行大范围内的审查工作。具有改革思想的市政官员约翰•海莱姆（John Hallam）对此评论道：“有许多秘密的社会组织、教会组织、慈善机构、地产和债权公司的利益由那些有钱有势的人同城市之间的协商得以实现，多伦多的公路铁路公司事实上维持原有计划，并反对城市新的立法，因为那样做会减少他们的利润。”[1]（p.43）
表现之二，市政官员责任感丧失，玩忽职守，置公众利益于不顾。例如在蒙特利尔市，现金交易关系是伴随资助者进行的。想获取营业许可的申请者们为了使他们的请求尽快得到批准，就付给市政官员大笔酬金。例如市议会成员接受贿赂后忽略健康机构关于检疫牛奶制品的建议而导致伤寒病的肆虐。
表现之三，在选举制中背弃了民主、维护公众利益和体现公众参预城市管理的原则。选举决不是履行民主制度。《全球报》抨击多伦多市第二选区名声不佳的保守党竞选团体，揭露他们在选票中的一贯作风是弄虚作假。
表现之四：任人唯亲的现象严重。许多市政官员不一定具有胜任工作的能力，但是由于与某位掌握实权的领导人有着裙带关系，却能获得很高的职位。《全球报》曾对此现象大加斥责，“现在市议会的委员会都是雇佣式政府机关，各部门的领导特别注意取悦于政府官员，而不是确保本部门的工作高效性。”[1]（p.58）这一指责在舆论中引起强烈的反响。
城市问题的层出不穷，使广大市民怨声载道，也使政府管理面临巨大困扰。城市建设在短期内虽然困难重重，但最迫切的不是怨天尤人，而是寻求解决的方法。于是，在改革者的积极倡导之下，一场城市改革运动在加拿大悄然兴起。

       二、加拿大城市市政改革的内容

     19世纪20世纪初的城市问题中，最为严重的是城市管理不善、腐败和效率低下。市政改革是城市改革的核心内容，决定着整个城市改革成功与否。市政改革的目标是改善市政管理，建立高效和负责的市政府。内容涉及改善选举制、立法与行政分离、建立委员会制和市长董事会（市长经理制）、市议会职能的转变四个方面。
首先是选举制度的改革。在改革前的选举制度采取多选区制使得市政选举开支庞大，造成浪费。同时，在狭隘的地方观念的作用下，市议员在决策中相互牵制，导致效率低下以及腐败现象的产生。这是旧的选举制产生的第一个弊端。
    解决这一问题的办法是减少选区数目或取消选区，实行城市大选区制，使当选者克服地域观念而为整个城市着想并接受城市居民的监督，以保证市政运行的公正和高效。1912年，温尼伯成立了选举委员会来推动改革，由7个选区减少为5个，相应降低了额外开支，提高了工作效率。[2](p.35)圣约翰这个小城市早在1894年就废除了选区，由整个城市居民投票选出市政官员。[3](p.60)1912年，维多利亚市废除了选区。[4](p.87)
旧的选举制的第二个弊端是存在着严格的财产限制。例如安大略省的城市，须交400加元以上税收的人才具备被选举权。而且华裔和印第安人根本没有选举资格。在市政改革中，多伦多市率先降低了财产资格限制，扩大了选举权。总体来看，通过改革，选举制较之先前已有大有进步，为市政改革的进一步深化提供了必要条件。
第二，市政改革的一项根本原则是明确划分行政与立法的权限范围。多伦多首先在1879年采取一项重要的市政变革方案，其目标是加强市政职责，提高管理效率，明确划分立法和行政职能，使议会拥有立法职能，政府拥有行政职能。此外，原定三名候选人改为四名（目的是避免市长双重选举），由市议会全体成员参与选举产生。市议会核心机构有权来建议年度估算评价，但同时需经过市议会员2/3以上票数才能通过，市长相应需要得到董事会另外两名成员的支持方可推行城市建设政策。[5](pp.295-296)这种改革的目的是加强行政部门权力，减少事议会的权力，其结果是提高了管理者的责任感。在责任明确，分工合理的前提下，办公效率有了显著提高。
第三，建立委员会制和市政经理制。改革者们从加拿大商业成功的事例之中受到启示，相信市政管理的合理模式不是议会制而是公司体制。于是，他们仿效美国市政改革，建立委员会政府，实行“直接民主”，使市政管理具备效率高、现代化特征，并能灵敏反映公众意愿。蒙特利尔市实行的委员会制获得显著成效，成为市政改革的典范。委员会政府体制的特点是分工负责，各委员会都负责一个行政部门，如警署、教育、卫生等部门。可以实行商业体制的高效管理模式。加拿大城市由此迈出了市政现代化管理的决定性一步。此外，为了配合行政管理的高效运作，市政改革者还强调专家人士（工程师、卫生监察人员、医师、律师、会计、建筑师和城市规划者）进入政府，组成行政体制，运用他们的专业技术与知识，以确保城市高效管理。在小城市中，城市建筑师、律师、财政人员这三类专业人士就可以负责城市管理工作。一旦市议会通过了必要的立法，那么这些人就会被正式授予行政管理权。他的身份可以是行政人员或是委员会成员。此外，新闻报刊的监督舆论作用也将促进行政管理的高效运作。市议会职能发生转变。行政与立法的分离使市议会权力减少，市议会积极鼓励市民参与市政管理。
这些设想构成改革者们精英意识的基础，即在权力分配方面体现了精英模式。这也恰恰反映了加拿大市政改革的一项原则是城市管理运用商业高效管理的经验。城市经理即精英力量，是训练有素经验丰富的专家。他们和其他市政官员及市议会形成高度严密组织，实行有效的控制与专家治理。
第四，市政还加强了日常事务的管理，在市政改革中，各市议会由选出的各阶层代表组成一个机构，用一个古代的英语城市专用名词——“市民监督委员会”命名，其职权范围包括调查政府的财政支出，提交关于资产和责任义务的明确调查报告，监督税收和公共设施管理，督促解决教育、贫民住房问题以及负责公园建设，城市规划的准备工作等等。他们指导城市规划、预测未来，最高职责是实现城市繁荣富裕的共同理想。市民在涉及自身与邻里利益的决策中有很大发言权，从而激发了广大市民参与解决城市问题的热情。城市中的管理人员都必须尽职尽责，自愿为城市服务。
总而言之，加拿大的市政改革明确了城市改革的价值取向。在市政改革中无可避免地涉及任何政治体制转折所面临的问题——民主参与和决策效率之间的矛盾。有些改革家强调民主，即要求扩大公民参与，并将公众参与看作是改革成功的关键。他们在反对城市专权控制时指出，科学管理与社会民主是一致的，城市改革是对民主制的修补，是为了在工业化时代确立一种新的民主，以便创造一种公民参与的新机制。然而，另一些改革家则坚决主张精英统治，并认为高效管理才是改革的关键。他们拒绝无专业技能的市民参与，认为民主并不意味着所有平民百姓拥有至高无尚的权力，民主应该是有教养的精英们形成的一种成熟的公共舆论。总之，这一部分人强调效率——体现了精英政治思想。
可以看出，加拿大这一时期的市政改革主要体现了精英政治，但又带有一定的公众参与的色彩。二者有机地结合，在一定程度上解决民主与效率之间的矛盾，从而取得了市政改革的成功。市政改革是整个城市改革的基础，因为城市中的任何政策都需要市政府来推行。改革者可以利用报刊的宣传、城市选举和市议会的提案等手段提出改革的各种要求和目标，但它们的落实终究要通过市政府这个杠杆。只有为市政府确立了廉洁、公正和高效的工作原则，才能确保其他方面的城市改革顺利进行。事实证明，市政改革的成功确实为整个城市的改革提供了可靠的保障。

三、      加拿大城市市政改革的特征

19世纪末20世纪初的加拿大市政改革具有几个鲜明特征：
    （1）社区精英在改革中的推动作用
    工商界人士控制改革的现象遍布加拿大各个城市。他们采用的方式是直接参与决策过程，施加政治影响或成立商业协会和支持代表。甚至在夏洛特这个刚形成不久的城市，市政保护协会也由最显赫的工商业人士负责商业与市议会之间的事务。在里贾纳市，市政改革也同样离不开拥有雄厚资产的人士。市长职位侯选人——市政官员迈克卡雷（McCarthy）, 就是一名“商业精英”，据说，他为本城市缴纳占了全部总税收的3%。[6](p.26)
在整个加拿大，行业董事会和后来的工商业团体的领导人把他们的成员看作是城市财产和城市整顿的监护人。工商业协会期望能够承包城市公共工程建设，形成一股强有力的政治力量。城市的扩展与工商业界的发展相辅相成，共同促进。城市的发展也离不开工商业人士的经济活动，工商业是城市的经济基础，而城市的扩大与发展，也为工商业阶层提供更多的机会，使之从中获得更多的利润。所以，工商业阶层特别关心这一时期的城市的改革运动，力图控制改革的进程，成为改革的主要推动者。他们的积极介入，也保障了整个城市改革的迅速推进。
（2）社区精神发挥了积极的作用
加拿大城市改革中一个重要的特色是社区精神发挥了积极的作用。社区精神是激发广大市民投入建设体现共同利益的事业当中，对城市改革起到了积极地推动作用，突出地表现在两个方面。
    第一，市民参与市政府的决策。加拿大学者哈罗德•卡普兰（Harold Koplan）指出：“市政府是最接近市民的一级政府，它负责与市民生活息息相关的事务，对这些事务，市民熟悉，有发言权。”[7](p.71)市政改革重要的一点是为市民参与提供了条件。加拿大市政府议会厅一般设有旁听席，在蒙特利尔，市政府设有决策咨询局。当然，这不等于说加拿大市政一级已实现了全民民主。由于社会各阶层的经济地位不同，再加之种族偏见和语言障碍，许多人并不参加市议会选举。但是由于市政府职权范围与人民生活息息相关，又有群众参与的各种措施，所以市民有兴趣也有能力对市政事务进行民主参与。
    第二，市民参与社区发展项目。市民为了更好地了解社区上层成员参与开发项目过程，一般自愿作为开发的从事者。决策的绝大部分过程已由专业人员设计并有一定局限，参与方法是提供机会让居民们就项目方案，居住区和使用权单独或集体提出重点要求。社区参与决策不仅保证社区能够得到自身所需要的，同时还能使基层感觉到一种所属性和所有性，并使决策者更有效投资从而降低社区开发成本。
    总之政府在社区建设中只是组织者、倡导者、指导者和参加者。社区建设的主体是社区成员，没有社区精神激励下的市民参与，社区建设就失去了意义。              
（3）市政改革确定了市政管治的非政党原则
    城市政府的廉洁、公正和高效，不但是这次改革成功的关键，而且还是以后整个城市运转和发展的有力保障。在这次改革确定的市政府的非政党性质的原则，在很大程度上促进了市政府高效管理。
    在西方国家民主制的建立过程中，逐渐形成了两党或多党制。政党制从实质上反映的是工商业利益集团之间的激烈的争夺，而这种争夺往往又与一定的地区利益联系在一起，在国家政治制度中造成了许多弊端。由于城市具有社区集中和生活节奏快的特点，城市政府的多选区制、选举权的财产资格和议行合一等不合理之处，使政党政治为城市政治带来的腐败和效率低下的弊端更加明显。各个方面的市政改革确立了城市政府非党政治的性质，为消除这些弊端创造了有力的条件。
    首先，从选举制改革看，选举权的扩大促进了非党政治的出现，这场机构制度改革暗示着政党将不会出现在市政选举中。[5](p.79)选区的减少和取消能够使居民选举那些为整个城市、而不是为政党的利益和区域利益着想的人。财产资格的降低，使更多的选民参加选举（而不是少数利益集团的人选举），这有利于克服政党政治代表利益集团的弊端。而且，非政党选举在很大程度上能够避免腐败现象的产生。1909年蒙特利尔统计结果表明，1892年以来因政党选举共导致8名市政官员受到指控，面对越来越多的丑闻，J•S•伍德伍斯（J.S.Woodsworth）于1909年宣称，“腐败与政党政治存在着密切关系。”[8](p.123) 此外，非政党选举还可以消除以阶级、种族或地域限制为基础的地方狭隘观念。
    其次，从市议会来看，加拿大市政府的立法机构是一院制议会。为了避免因意见过于分散而迟迟不能决策，市议会的规模一般限制在20人之内，[9]（p.60）市行政机构由市长领导行政部门组成。与美国不同，加拿大市政府的行政机构与立法机构并非完全分立，而是市议会委员会负责人可以是议员，其成员可吸收议会外人士参加。这些委员会对各种专门协同监督，贯彻决议的执行。加拿大学者认为这种立法与行政机构的联系对于市政工作是有益的。[8](p121)这样以来，可以避免政党派系纷争，提高了市政管理的效率。          
再次，市政“商业化运作”排除了政党政治，这种情况决定了加拿大市政府的权力与上两级政府有较大不同。城市政府一般不参与联邦和省的政治，只管理与市民生活相关事务。可以得出结论，加拿大市政改革改革充分体现了非政党特征。各城市的改革都不欢迎那些目光狭隘和地方观念浓厚的政客，而是强调城市管理的工商业性质，从而有力地避免了市议会成员被收买、或政客拉帮结派拉选票等弊端。改革以后城市政府没有了政治色彩，却增加了更多的服务职能，从而使之能够按照城市发展的客观需要，更有效地进行管理。因此，非党性特征是这次市政改革的一个重要成果。

四、 结   语

    加拿大城市市政改革运动取得的成就是显著的。首先，从宏观角度来看，政府干预以社会服务的形式出现，促进了城市经济的发展，调动了广大工商界人士的积极性。其次，进入20世纪，城市政府还承担了一项新的职能即控制城市土地的使用，并且明确地加强这方面的权力，便于实施城市规划，从而使城市的发展规模和布局更加合理。现代化的城市高效管理削除了某些弊端和腐败现象，大肆挥霍浪费现象都得到治理。
同时，改革还具有重大的长远意义。这个时期是城市迈向现代化的一个转折点，很多城市市政改革的内容也对当今的加拿大较为完善的城市管理制度和措施起到了基础作用。在社区精神的鼓舞下，战后加拿大城市发展过程中，提出了建设“可居住社区”、“完美社区”、“健康社区”的原则和思想，并进一步发展为一种社区文化。提高社区的服务，文化功能和安全保障，增强城市可居住性和社区认同感。市民参与市政管理的传统沿续至今，他们在城市发展决策中的发言权不断扩大，新的城市规划为居民创造更多参与决策的机会。
当然，改革中还存在着一些没有解决的问题。选举制还存在着不足，表现在穷人、工人、少数民族选举权得不到保障。例如在温尼伯，即使是改革运动达到高潮的1906年，当时城市人口有101057人，但只有7784人有资格参与选举。[10](p.295)在蒙特利尔，20世纪初有30%的法定资格选举人因没有缴纳自来水税金及其它城市税被取消选举资格。显而易见，选举权仅仅使富有者获益。阿兰•阿替贝斯（Alan Artibise）指出，在温尼伯投票者甚至可以一人重复投票七次，1910年出现过6000名重复投票者现象。[11]（p.160）少数民族受到歧视，无投票权。例如，阿瑟港市（port Arther’s）的奥立弗（Oliver）市长曾明确声称：“我们城市有近7000人的选区，但有5500人是外国人，他们对政府无所知，应放弃投票权。”[12]（p.21）工人阶级争取投票权的努力尽管取得一点成效，但未从根本上扭转选举维护富人阶级的大趋势。
然而，正像前面提到的那样，加拿大城市改革仍然取得了显著的成就，积累了宝贵经验。例如，消除城市政治中的腐败、提高城市政府的管理和服务职能、加强市民参与社区管理的意识等均给后人留下不少的启示。

[作者简介] 翟金秀（1975年－），女，山东大学政治学与公共管理学院在读博士,2001年毕业于山东大学历史文化学院，获历史学硕士学位，山东大学马列教学部讲师，从事加拿大历史与国际政治研究。

参考文献：
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